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2025年7月18日，欧盟委员会（“欧委会”）公布了受到广泛关注的《外国补贴条例》适用指南[1]的征求意见稿（“《指南（征求意见稿）》”）。该轮征求意见阶段将于2025年9月11日截止，并预计将于2026年1月12日发布正式文件。本次征求意见稿对欧委会在《关于扭曲内部市场的外国补贴条例》（“《条例》”）下的审查中，涉及扭曲效果的评估、平衡测试的应用、以及欧委会职权范围限制等问题均提供了详细的说明，对中国企业有效应对欧盟的外国补贴审查具有重要的参考价值。
《条例》于2023年7月11日正式执行以来，截至2025年7月31日，欧委会已在其官网公示了169起针对《条例》下并购交易程序的申报。同时基于公开信息，截至2025年4月，欧委会已收到超过2000件《条例》下公共采购程序的申报[2]。特别是，《条例》实施以来，已经对中国企业赴欧经营、投资造成了广泛的影响。（对于《条例》及其实践的分析和解读，请参考《识时知务：深度解读欧盟外国政府补贴新规的影响和应对策略》及文末所附系列文章）。欧委会相关官员也多次表示将加强在《条例》下的执法活动。例如，欧委会执行副主席兼竞争政策委员特蕾莎·里贝拉（Teresa Ribera）在2025年7月接受采访时提及，欧委会将更广泛地适用《条例》，扩大审查规模，化工、制药、汽车等行业企业均可能成为未来审查的目标。
而与此同时，《条例》对于相关规则还存在大量界定不清的情况。为此，欧委会于2024年7月26日发布了关于适用《条例》部分条款的欧委会工作文件[3]（“《工作文件》”）（对于《工作文件》的分析和解读，请参考《欧盟<外国政府补贴条例>进展更新——欧委会初步澄清“扭曲效果”概念》），但《工作文件》仅对扭曲效果评估、平衡测试的适用等问题进行了初步澄清。
2025年3月，欧委会启动了《条例》项下适用指南的制定，经与成员国以及利益相关方进行针对性磋商，并广泛征集意见后，欧委会公布了本次《指南（征求意见稿）》。
《指南（征求意见稿）》主要包括三个部分：
针对外国补贴扭曲效果的评估，《指南（征求意见稿）》明确了对于外国补贴造成欧盟市场扭曲效果的评估框架，并阐明了对于扭曲效果的评估步骤，特别是提供了对于扭曲效果的分类以及实例说明。
针对平衡测试的适用，《指南（征求意见稿）》阐明了平衡测试的适用框架以及适用方法。其中，对于积极效果进行了扩大化解释，其不仅确认欧盟政策目标可作为平衡测试基准，更明确阐释若第三国政策目标能创造欧盟积极效应、促进全球福祉或维护全球公益，亦可能纳入考量范畴。
针对依职权要求申报权力的适用，《指南（征求意见稿）》特别明确了欧委会行使其权力时的考量因素，例如目标公司经济活动当前或未来的战略性或重要性、投资并购或参与公共采购的模式等。
在本文中，我们将基于在实际案件中的经验，对《指南（征求意见稿）》的主要内容进行总结和解读，为中国企业应对欧盟外国补贴审查提供参考。
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《欧盟外国补贴条例适用指南（征求意见稿）》解读
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脚注：
[1] 即《关于适用〈欧洲议会与欧盟理事会第2022/2560号条例〉特定条款的指南的委员会通告》。
[2] https://www.mlex.com/mlex/trade/articles/2331838/fsr-public-procurement-submissions-far-exceed-eu-commission-estimates
[3] 即《关于适用<欧盟第2022/2560关于扭曲内部市场的外国政府补贴条例>第4（1）条、第6条以及第27（1）条初步澄清》的欧委会工作人员工作文件。
本文作者
刘成
合伙人
公司业务部
liucheng@cn.kwm.com
业务领域：反垄断和竞争法、公司投资和并购、国际贸易
刘成律师拥有超过十五年从事反垄断和竞争法的业务经验，向客户提供了大量涉及中国竞争法的法律服务，如代表多家跨国公司和大型中国企业就多件重大交易在中国主管机关进行并购申报，为客户的经营模式提供反垄断合规的咨询和培训，并就应对政府主管机关的反垄断调查提供建议。多年来，刘成律师得到众多知名法律媒体的高度认可，包括在2013年至2021年被《国际金融法律评论》（IFLR1000）在竞争法领域评选为“高度认可”律师，以及被《钱伯斯亚太法律指南》（Chambers Asia Pacific Guide）、Global Competition Review、《亚洲法律概况》（asialaw Profiles）和《法律500强》（Legal 500）等评价和推荐。刘律师还被北京市市场监督管理局和湖北省市场监督管理局聘任为反垄断专家。刘成律师还被国际商会（ICC）聘任为国际贸易与国家援助工作组专家。
李雨濛
合伙人
公司业务部
liyumeng@cn.kwm.com
业务领域：反垄断和竞争法、国家安全审查以及其他政府监管类业务
在竞争法领域，李律师经常就反垄断和反不正当竞争法律事务为跨国公司和中国公司提供意见和建议。日常代表客户向中国、欧盟（含成员国）、美国和其他亚洲国家监管机构提交经营者集中申报，并协助客户应对中国监管机构发起的反垄断调查。李律师在反垄断和不正当竞争诉讼领域也有较为丰富的经验。其服务的客户涵盖众多领域，包括高科技、互联网、医药、汽车、能源、金融、制造业等。此外，李律师在交易过程中协助客户完成中国及境外的国家安全审查，并协助企业应对欧盟委员会有关欧盟外国政府补贴方面的调查。李律师与相关监管机构保持着良好的工作关系，曾多次承办国家市场监督管理总局、国家发改委、以及省级市场监管部门的研究课题，协助监管机构进行行业培训，并为相关立法提供专家意见。
苏畅
合伙人
“一带一路”国际法律业务部
suchang@cn.kwm.com
业务领域：WTO争端解决、国际投资仲裁、国际贸易
苏畅律师长期处理国际经贸法律事务，熟悉欧盟、美国等国家主要经贸政策，在代理企业处理欧盟ESG合规、供应链本地化要求等方面具有丰富经验。此外，苏畅律师办理了多起我国政府在世界贸易组织（WTO）起诉或被诉的争端解决案件，为政府和企业提供与WTO规则有关的合规建议和咨询。苏畅律师在2014年至2016年间的中美双边投资协定谈判中担任中国商务部的法律顾问，并在为政府和企业提供与国际投资仲裁（包括在解决投资争端国际中心（ICSID）提起的国际投资仲裁案件）有关的法律服务方面具有丰富经验。苏畅律师2023、2024年度连续两年被《法律500强》（Legal 500）评为亚太地区WTO/国际贸易领域“特别推荐律师” 。
叶弘韬
主办律师
公司业务部
袁海茵
律师助理
公司业务部
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