美国出口管制“50%规则”落地，深刻改变企业合规责任

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2025年9月29日，美国商务部工业与安全局（“BIS”）在《联邦纪事》中发布了名为《扩大最终用户控制以涵盖特定列名实体的关联方》的临时最终规则（Expansion of End-User Controls to Cover Affiliates of Certain Listed Entities）。在出口管制领域经过较长时间讨论的所谓出口管制版关联实体规则，即“50%规则”终于尘埃落定，正式推出。自2020年BIS首次针对实体清单实体的相关关联方采取大范围列名措施开始，到今年年初原候任主管BIS的助理商务部长Landon Heid正式提出出口管制领域关联实体规则的概念，再到“50%规则”的最终落地，相关规则的出台充分体现了本届BIS暨商务部管理层全面加强出口管制规制，特别是收紧针对特定主体出口管制限制措施的意图，也向业界投放了一枚震撼弹。而对于企业而言，理解相关规则的出台背景和监管理念对后续如何更好地应对出口管制工作则变得至关重要。而我们在此也结合我们在出口管制领域中的相关信息和实践经验，对这一重要新规进行相应解读，并提供相关建议。

虽然“50%规则”在推出讨论的第一时间就不可避免地与美国财政部海外资产控制办公室（“OFAC”）长期采用的在经济制裁领域的“50%规则”相提并论，甚至在Landon Heid在参议院银行委员会的提名听证会也提出BIS需要参考OFAC的“50%规则”去建立其自身的“50%规则”，但需要注意的是，“50%规则”的出台背景与OFAC在2008年首次推出“50%规则”时截然不同，这也注定了BIS的“50%规则”在应用中也会和OFAC“50%规则”存在较大差异。

2008年2月14日，OFAC为解决部分被制裁实体为规避名下资产被冻结，将相关资产化整为零拆分至其拥有的其他实体的行为，首次提出被称为50%规则的执法指引，以明确被单个SDN清单列名实体持有50%及以上权益的实体视同列入SDN清单，受到同等限制。相关执法指引在2014年8月13日进行了进一步更新，将该50%规则扩张适用至被多个SDN清单列名实体直接或间接累计持有50%及以上权益的实体，相关指引被沿用至今。根据OFAC配套“50%规则”所发布的多个问答来看，由于OFAC设立“50%规则”的初衷是为了应对规避资产冻结和禁止交易的行为，其“50%规则”更着重于所有权和权益计算，而非控制权[1]，以防止相关利益仍流向被SDN清单列名之实体。

而与OFAC重视最终权益归属不同，BIS设立“50%规则”需要解决的问题则是物项转移风险（diversion risk）。长期以来，BIS在对实体清单上列名的实体秉持“法人独立”（legally distinct）标准。即：关联企业之间基于法人独立地位，BIS不能直接认为其存在业务混同，因此，出口管制限制措施仅针对实体清单上列名的实体而不能自动适用于那些由被列明的实体清单实体控股、但有独立法人资格的子公司或关联公司，除非其本身也被单独列入实体清单。这在先前BIS关于实体清单的问答中也予以了明确。然而，在2020年以来，BIS认为由越来越多列入清单的企业利用BIS这一固有认知，通过实体清单外的关联企业获取受控物项，绕开相关出口管制限制措施。而往往相关关联企业虽然在形式上属于独立法人，在实质公司治理和日常经营活动中往往存在较为明显的业务混同。也正因如此，BIS从2020年开始，针对部分实体清单实体，特别是赋予特定脚注的实体开始大范围采取将母公司和主要关联公司全部列入实体清单的方式去尝试填补这一漏洞。然而，该等措施如同猫鼠游戏一般，相关实体可以源源不断地注册设立新公司去绕开这一限制，而迫使BIS不断在实体清单中追加新的关联公司，既耗费其行政资源，也无法杜绝层出不穷的转移风险。为一劳永逸地解决这一问题，从2021年以来，就不断有智库建议BIS可以参考OFAC的“50%规则”去增设对关联实体的相应限制。但如上所述，BIS所关心的物项转移风险和OFAC关注的禁止交易和冻结资产规避行为本身出发点截然不同，这导致BIS的“50%规则”虽然借用了50%及以上所有权这一概念来规制关联实体，但BIS并非完全不顾对控制的判断，导致关注范围的进一步扩大，对出口商的尽调要求可能实际将远高于OFAC “50%规则”下的要求。

1. “50%规则”的适用范围

根据临时最终规则，BIS将“50%规则”应用于实体清单、军事最终用户清单（MEU List）以及EAR第744.8节中所涉及的特定制裁项目下被列入SDN清单的实体，如第14024号总统行政令下因涉俄制裁被列入SDN清单的实体（被列入上述清单的实体在下文中统称“清单内实体”）。这意味着，任何由这些清单上的实体直接或间接、单独或合计拥有50%或以上股权的非美国子公司，都将自动受到与母公司同等的出口管制限制。上述清单本质上都是美国基于国家安全和外交利益考虑而设置的识别性清单。BIS维护的其他清单，如因无法核实最终用户和最终用途的合理善意而被列入未经核实清单（“UVL清单”）以及因BIS认定违反EAR相关规定而发布拒绝令而导致列入拒绝交易清单（“DPL清单”）的实体仍将适用其原有标准[2]。

另外需要注意的是，BIS在“50%规则”的合规指南部分明确表示“本临时最终规则设立的“50%规则”仅适用于外国企业”，这也意味着“50%规则”不适用清单内实体在美国的子公司，即使其50%及以上的所有权归属于清单内实体。这是因为EAR本身规制的是出口管制行为，物项在美国境内的转移，除特殊情形外（如视同出口），并非受管辖行为。当然，该等子公司仍可能会因诸如OFAC制裁等其他因素而受到相应限制。

2. 关联实体的确定方式：50%所有权规则

如前所述，BIS“50%规则”借鉴了OFAC“50%规则”中基于50%及以上所有权来判断关联实体的标准。但在具体限制适用时，BIS基于EAR现有规则的要求，对具体细节会有一系列特殊要求。

（1）50%所有权的计算方式

在进行50%所有权的计算时，应进行“跨清单合计所有”与“间接所有”计算。

所谓“跨清单合计所有”，是指当一家非美国公司同时由多个“清单内实体”持股时，必须将这些实体的持股比例全部加总。需特别注意：即使这些实体分属不同的清单，也必须将它们所有的持股合并计算，以判断总比例是否超过50%，而不应按清单类别分别计算。如下图所示：

所谓“间接所有”，指的是当清单内实体并非直接持有目标公司股份，而是通过其控制的一个或多个中间实体（子公司、关联公司等）来持有这些股份时，需要将股权链上每一层的持股比例进行穿透以计算被列清单实体的实际间接持股比例，并根据该间接持股比例判断“50%规则”是否适用。如下图所示：

（2）控制权的处理方式

需要注意的是，虽然“50%规则”中的计算依据是基于所有权而非控制权进行的。这与BIS提出的“通过遵循OFAC 50%规则”积累的经验，帮助相关方顺利过渡到采用“50%规则”的目标相一致。但这并不意味着与清单内实体实际控制但低于50%股权的非美国实体交易就是无风险的。BIS提示公众，考虑到在部分国家所有权结构不透明，难以获得准确的股权信息，当一个非美国实体与清单内实体因存在各类控制关系（如董事会成员相同、清单内持有关键少数股权）而紧密关联即构成了一个红旗警示，表明存在物项被非法转移至清单内实体的潜在风险。此时交易相对方必须进行额外的尽职调查，以确认物项不会被非法流向清单内实体。这也意味着，企业仅仅通过降低清单内实体的股权占比并不能当然摆脱“50%规则”的限制

3. 涉及多种清单时的许可证要求与限制：最严格原则

由于BIS所设立的不同清单的限制并不相同，即使位于同一清单（如实体清单），不同实体因其适用的外国直接产品规则、许可证审批政策不同所受限制也不相同。如前所述，当一个非美国实体同时被分别被列入不同清单的多个实体共同持有时，需要根据“跨清单合计所有”原则确定“50%规则”是否受限，但一旦受限，如何处理该等主体所适用的受控物项判断标准及许可证政策便成了一个问题。为此，“50%规则”设置了从严规则以处理该等情况，即当一个非美国实体由多个分属不同限制清单（实体清单、军事最终用户清单以及受第744.8管辖的特定SDN清单）的实体共同持有，且合计持股达到或超过50%时，该非美国实体将自动受到其所有持股方中最严格的许可证要求、许可证例外资格和许可证审查政策。如下图所示：

4. 外国直接产品规则的叠加适用

“50%规则”极大地扩展了外国直接产品规则的适用范围。“50%规则”规定，直接产品规则的最终用户范围（即实体清单脚注实体）扩展至由一个或多个脚注实体直接或间接、单独或合计拥有50%或以上股权的关联企业。也就是说，只要一个清单外关联企业根据“50%规则”受限，且其直接或间接股东之一属于实体清单脚注实体，那么该清单外关联企业也将获得其股东同样的脚注。

需要注意的是，BIS还明确，当一个根据“50%规则”受控的清单外关联企业由多个脚注实体拥有，且这些脚注实体涉及多种脚注时，所有的类型脚注对应的外国直接产品规则都将适用于该清单外关联企业。如下图所示：

5.“50%规则”的例外

根据“50%规则”的具体内容，实体清单“50%规则”与MEU清单“50%规则”均存在一个例外情形。

首先，针对实体清单内实体，“50%规则”不适用于由某个“在实体清单地址上运营、但本身未被列入实体清单”的实体所拥有50%或以上股份的清单外关联企业。BIS明确指出，当一个实体与实体清单实体地址相同时，存在较高的非法转运风险，该地址可能是被用于设立空壳公司以规避限制措施的公司秘书服务地址，或与非法转运活动相关的高风险物流中心。但是，BIS也认识到，不能将地址的风险无限延伸。若一个实体的母公司注册于上述“高风险地址”，而该实体在一个完全独立的地点运营，则该实体并不当然具有高转运风险。

第二，仅由一个或多个未列名的MEU实体所有的清单外关联企业是否适用MEU清单“50%规则”取决于该清单外关联企业的性质。根据EAR第744.21节的规定，MEU清单并非一个穷尽性清单，核心判断在于其是否符合“军事最终用户”的定义。在“50%规则”下，若该实体的非美国下属关联企业本身不符合“军事最终用户”的定义，则其不适用许可证要求；反之则适用。据此可以看到，BIS在“50%规则”中针对MEU实体网开一面，并不对其下属关联企业采取穿透式审查。

6. 不止于50%控股：新增“红旗警示”如何扩大企业尽调义务

为了强化对“50%规则”的遵守，BIS通过在《“了解你的客户”指南和红旗警示》（“Know Your Customer” Guidance and Red Flags）中新增“红旗警示29”，极大地加重了出口商、再出口商及转运商等相关企业（下称“出口经营者”）的合规负担，并明确了其“主动审查的责任”（Affirmative Duty）。

新增的红旗警示要求在以下两种情况下，出口经营者必须进行更为深入的尽职调查：

一旦触发上述“红旗警示”，出口经营者即负有不可推卸的“主动审查责任”，必须采取以下步骤：

在因不确定所有权而申请许可证时，出口经营者需遵循EAR第748.8条新增的特定程序，需在BIS-748P表格的“特殊目的”栏注明“50%规则”，并详细列明所知的该实体之股东名称、股东预估持股比例或者其他控制情况，以及为确定所有权所做的全部尽职调查过程。若BIS经审查后确认，清单内实体的持股比例并未达到50%的门槛，申请将被“退回不予受理”（Returned Without Action），并明确告知该交易无需许可证。此时，出口经营者便可安全地继续交易。

最后，BIS明确指出，合规义务不仅限于出口经营者，货运代理、金融机构等参与出口活动的所有其他相关方，同样需要承担相应的合规责任。BIS后续将为这些主体提供专门的指导文件。结合BIS在2024年10月9日针对俄罗斯相关交易以及2025年5月13日针对特定中国先进计算芯片分别发布的禁止在知晓的情况下提供协助的General Prohibition 10 （“GP10”）指引 的情况来看，BIS后续可能将越来越重视基于GP10的执法调查，交易的任何参与方及相关方，包括银行、货代、物流公司都可能因参与违规行为而面临被BIS处罚的风险。

7.股权超50%并非“死局”：“50%规则”的豁免机制（Exclusion Mechanism）

“50%规则”中引入了一项关键的豁免机制，为受“50%规则”影响的实体提供了一条明确的申诉与移除路径。其核心在于，即使一家企业的股权被清单内实体持有（即持股超过50%的情况等），只要能证明其不存在将管制物项转移至清单内实体的转移风险，那么就有机会豁免适用“50%规则”的限制。

最终用户审查委员会（ERC）将以“个案审查”（on a case-by-case basis）的方式进行评估。如果认定上述重大风险不存在，ERC便可决定将该实体排除在“50%规则”的管制范围之外。此类“豁免”的获得将在实体清单或军事最终用户清单的相关条目中明确标注。标注内容会清晰地指出，该特定实体不受“50%规则”的限制或者某个清单内实体所拥有的某关联企业被排除在外。

任何受“50%规则”影响的实体，都可以依照EAR第744.16(e)节所规定的程序主动向ERC提交书面申请，请求启动豁免审查机制。ERC将根据EAR第744部分附录5中规定的程序对申请进行审查。

8.临时通用许可和在途豁免

为给予企业适应新规的缓冲期，BIS特别设立了一项临时通用许可证（Temporary General License, TGL）。该TGL旨在为特定交易提供一个为期60天的过渡窗口，称避免对全球供应链带来过大冲击。该TGL将授权以下两种特定情况下的交易：

需要注意的是，从TGL的适用要求来看，由于其对于适用对象的所在国别及其股东身份存在较为严格的限制，因此其在实际适用范围上相对较为有限，对市场的影响不大。

除此以外，对于无法被上述TGL所涵盖的大量其他交易，BIS给予了30天的在途豁免。即自美东时间2025年9月29日当天及之前基于真实交易订单已经在途的相关货物，在30天内仍可继续向因“50%规则”受限的主体提交。但是考虑到相关规定在美东时间2025年9月29日早上才发布公众预览版，实际留给行业相关企业的时间窗口还是有限的。

从Landon Heid在今年3月的美国参议院听证会上第一次提出“出口管制 50%规则”这一概念，到今年6月BIS在行业咨询会上首次透露“50%规则”的大致内容和框架，再到9月29日“50%规则”的正式落地，特朗普政府新一任BIS管理层花了约半年的时间完成了其首个重大的行政立法活动，也预示着未来3年多时间的BIS的监管理念。综合有关公开信息，无论是现任BIS主管的商务部副部长Jeffery Kessler，还是已经调任白宫国家安全委员会的Landon Heid，抑或是据悉有可能负责未来BIS整体执法的提名助理商务部长David Peters，新一届BIS管理层暨相关政策制定者与拜登政府时代的BIS最大的不同，似乎是在于其不希望将BIS大量的工作时间安排在宏大冗长的规则制定中（如之前的AC/S IFR和AI Diffusion Rule），而是将更多的资源配套集中于执法层面，以加强出口管制监管的威慑力。为此，BIS在预算调配上不仅争取为明年的执法监管增加将近一倍的预算，也会配套推进其行政立法，迫使相关企业能够投入更多资源用于合规管控，以配合BIS的执法措施。“50%规则”的制定便是此种思路转变下的一个明显的体现。

为了满足BIS在“50%规则”下的监管要求，估计相关行业企业将被迫投入更多的资源用于合规管理建设及其他相关应对。仅以筛查系统为例，由于目前美国政府免费提供的CSL筛查系统不具有最终控制人的穿透筛查能力，实际上在“50%规则”下无法满足最基本的筛查需求，对此，BIS在本次“50%规则”配套的问答中也明确承认[3]。因此，企业，特别是出口经营者将不得不投入更多的资源去获取具有最终受益人（Ultimate Beneficial Owner ，“UBO”）或者复杂股权结构核查能力的第三方商业数据库和尽职调查服务商的协助以进行必要的核实。与此同时，由于“50%规则”和配套红旗警示的要求，即使面临清单内实体仅持有关键少数股权的情形，出口经营者仍不能豁免其尽职调查的相关义务，被动地仅仅通过系统筛查和资料筛查来排查风险已经不能完全满足BIS在新规下对出口经营者应尽的合规义务要求，出口经营者必须主动去进行必要的甚至是多重的尽职调查以识别风险。而若出口经营者不去全面履行相应合规义务，随着后续BIS整体执法强度大幅度加强，相关出口经营者有可能会面临高昂的行政处罚甚至是刑事处罚。因此无论是哪种情形，无疑都将急剧增加企业的合规成本，影响非常巨大。

在这样的大背景下，相关企业需要充分认知和理解在BIS新监管思路和理念之下可能会对企业带来的风险和挑战，真正将合规风险防控作为企业的重点应对事项。我们建议广大出口经营者可以探讨以下相应应对措施：

感谢邢嘉宝、韩佳媛、王储衡对本文作出的贡献。

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封面图源：洪流 ·Tillian Reeves