《环保法》实施十年：企业自觉守法与合规激励制度设计的立法完善思考

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被称为“史上最严”的《中华人民共和国环境保护法》（下称“《环保法》”）已实施十周年。《环保法》以其严格的法律责任彻底改变了我国环境监管的格局，从根本上扭转了“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，为中国生态环境质量历史性、转折性改善提供了坚实的法治保障。十年间，随着环境法律法规体系的不断完善、执法力度的持续加大以及中央生态环境保护督察的深入推进，企业的环境合规管理意识与管理水平显著提升，环境合规管理从无到有、从粗放到精细，已成为企业生存发展的“必答题”而非“选答题”。

然而，当前有些企业的环境合规管理仍主要基于法定义务的履行及执法压力的威慑驱动，尚未形成内在的自觉行为。如何通过立法制度设计，构建有效的激励机制，将企业的合规管理行为从“要我遵守”的被动应对，升级为“我要遵守”的内在自觉，是实现企业可持续发展的关键课题。本文旨在回顾《环保法》十年成效的基础上，重点探讨如何在立法层面进一步就企业自觉守法与合规激励机制进行制度设计，以期为进一步完善环境立法提供兼具前瞻性与实务性的思考。

1. 立法奠基：完善的环境法律法规体系构筑了企业环境合规管理底线

过去十年，中国生态环保工作的一项巨大成就是建立并完善了环境法律法规体系。《环保法》作为生态环境领域基础性、综合性的法律，确立的“按日连续处罚”“查封扣押”“限产停产”“移送行政拘留”等制度，奠定了最严法治的基础。此后，《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《排污许可管理条例》《企业环境信息依法披露管理办法》等法律法规及部门规章相继修订或出台，共同构建了全面覆盖、责任清晰、操作性强的污染防治法律法规体系。我们有幸参与这些重要环境立法工作，深刻体会到这套法律法规体系不仅明确了企业环境管理及污染防治的法定义务，更为企业建立内部环境合规管理制度提供了明确的法律底线。

2. 执法亮剑：严格的执法行动倒逼企业加强环境合规管理

十年来，生态环境执法活动呈现出常态化、专业化、高压化的态势，保证了法律从“纸面上的条文”变为“行动中的规则”。

针对突出环境问题，生态环境执法部门开展了一系列成效显著的专项行动。如“蓝天保卫战”“碧水保卫战”“净土保卫战”三大战役，以及“清废行动”、打击危险废物环境违法犯罪和打击重点排污单位自动监测数据弄虚作假违法犯罪专项行动（“两打”专项行动）、打击第三方服务机构弄虚作假专项行动等。通过这些专项行动，生态环境执法部门精准打击了突出的环境违法行为，极大地提高了企业违法成本，倒逼企业加强环境合规管理以防范环境法律责任风险。

十年来，生态环境执法部门还不断强化科技赋能、智慧监管、数智执法，执法方式也不断升级，依托卫星遥感、无人机巡查、在线监控、大数据分析等技术手段，构建了“天地一体”的监管网络和非现场执法体系，大幅提高了发现问题能力，精准打击了违法行为。

面对强有力的环境行政执法，企业增强了“打铁还需自身硬，只要环境合规管理做得好，谁来检查都不怕”的认识。从而通过严格执法，倒逼企业加强了合规管理。

3. 督察深化：通过压力传导进一步压实了企业环境合规管理的责任

中央生态环境保护督察制度是《环保法》实施后的一项重大环境监管制度创新，通过“督政”，促使地方政府以前所未有的力度督促、帮扶辖区内企业提升环境管理。

中央生态环境保护督察的问责力度，也推动了地方政府从“被动接受监督”转变为“主动履职监管”，将企业环境合规纳入地方经济社会发展考核体系，行业主管部门则建立“常态化检查+专项督导”机制，对重点企业开展“一企一策”的合规指导，这极大地促进并帮助了企业加快建立环境合规管理体系的工作。

综合以上三方面原因，可以看到，《环保法》实施的十年，在立法、执法、督察的多重作用下，企业环境合规管理工作取得了显著成效。但成效背后，企业基于法定义务的履行而非主动践行合规管理的现象也较为凸显。因此，如何在立法层面构建“合规激励”制度，推动企业从“被动守法”向“自觉守法”转变，可作为下一步立法完善的内容。

当前，国家层面还暂未对企业环境合规激励机制作出顶层设计，但各地已围绕相关内容展开了积极探索，在行政激励、刑事宽宥适用、民事责任调和等领域涌现出诸多实践创新，为下一步立法完善提供了鲜活的基层经验与实践基础。

1. 行政激励：合规不罚制度具有广泛的实践探索

《行政处罚法》（2021修订）第三十三条第一款规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”

《行政处罚法》（2021修订）确立的“轻微违法不罚”和“首违不罚”制度，为行政领域环境合规激励提供了基础法律依据。但需要明确的是，企业进行了合规整改，并非必然能够获得不予处罚的后果。合规不罚制度适用的核心在于企业通过整改行为，满足了法律规定的“及时改正”和“没有造成危害后果”或“危害后果轻微”等前提条件。通过“合规整改”，企业建立或完善内部管理制度，从根本上可预防同类违法行为再次发生。

当前，一些地方通过发布“裁量基准规定”或“不予处罚实施细则”等方式对企业环境合规管理或合规整改进行不予处罚或从轻减轻处罚。如，2024年深圳市生态环境局印发的《深圳市生态环境行政执法裁量权基准规定》第十三条规定：“在行政处罚决定作出前，当事人依据生态环境保护合规相关规定主动开展合规建设并通过验收的，生态环境主管部门可以依法将其作为从轻、减轻或者不予行政处罚的情节。”又如，2025年7月莆田市生态环境局印发的《莆田市生态环境领域不予行政处罚实施细则（试行）》第六条规定：“对生态环境违法造成生态环境损害，赔偿义务人积极履行磋商协议，对受损生态环境进行修复或者对无法修复的进行替代修复或赔偿，并主动开展污染处理设施提标改造或提升生态环保能力建设的，可以作为从轻、减轻或者免予处罚的参考情形提交集体审查。”另外，大部分地方也会通过“不予处罚清单”等方式对改正违法行为并满足“轻微违法不罚”或“首违不罚”适用条件的情况不予处罚。比如《北京市生态环境领域不予行政处罚事项清单（2024年版）》对47类违法行为的不予处罚条件做出了规定，这些条件均包括改正违法行为。

从实践效果看，企业进行合规管理后不予处罚制度的激励作用已初步显现。如2025年3月北京市生态环境局发布的4起不予处罚典型案例，其中“餐饮单位不正常使用油烟净化设施”案件就通过迅速整改、恢复净化器正常运行实现了被免予处罚。[1]又如深圳市宝安区某再生能源有限公司超标排放污染物案件中，该公司签署了《环保合规承诺书》并开展了环保合规建设专项整改，经过第三方专家组评估，认定该单位现有的合规管理体系基本能识别、预防、控制公司合规风险的发生。最终，行政机关鉴于该单位违法行为情节轻微，及时整改，复查监测结果达标，同时该单位自愿开展并完成了合规建设，依据《行政处罚法》第三十三条对该单位不予处罚。[2]

然而，对于合规不予处罚，目前存在各地适用标准不一及程序不规范的问题，未来可以考虑进一步进行立法完善，如可以规范合规不罚的适用程序，要求企业提交合规整改报告及佐证材料，主管部门通过现场核查、数据核验等方式确认整改成效，避免“纸面整改”。此外，未来的立法完善可考虑致力于推动合规不罚制度从激励“一次性的改正行为”升级为激励“体系化的管理能力”。

2. 刑事宽宥：合规从宽在环境修复中的量刑激励具有实践成效可进一步立法完善

在环境刑事司法领域，将企业有效的环境合规整改，特别是积极修复受损生态环境的行为，作为量刑从宽情节予以考量，是激励企业主动担责、弥补损害的重要制度创新。2021年以来，最高人民检察院主导推行的涉案企业合规改革试点，为这一路径提供了实践框架。根据《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》等相关文件，检察机关在办理涉企刑事案件时，可以结合涉案企业合规整改，特别是生态环境的有效修复情况，依法提出从宽处理的量刑建议。

将“合规整改与生态修复”作为量刑从宽情节，体现了“恢复性司法”理念在环境犯罪治理中的应用。其核心在于，不仅惩治已然之罪，更着眼于修复被破坏的生态环境，并通过制度化的合规建设预防未然之罪。对于犯罪情节相对严重、依法应当提起公诉的案件，企业若能积极履行生态环境损害赔偿责任，有效修复环境，并建立起系统性的合规管理体系以杜绝再犯，检察机关可以将此作为重要的酌定从轻或减轻处罚情节在量刑建议中提出，审判机关在判决时亦可予以充分考虑。这实现了司法办案“治罪”与“治理”并重，法律效果与社会效果统一。

实践中已涌现出相关案例。例如，在“山东潍坊X公司、张某某污染环境案”中，涉案公司在犯罪后不仅妥善处置了非法填埋的危险废物，赔偿了生态损失，更在检察机关启动合规考察程序后，在第三方组织监督下全面完善了危险废物管理的内部流程与培训体系。[3]虽然该案因涉及合规整改后作出不起诉决定而广为人知，但其逻辑内核—即通过实质性的环境修复与体系化合规建设换取司法上的从宽处理—同样适用于需要提起公诉的案件。检察机关可以据此提出较轻的量刑建议，法院在判决时亦可将此作为从宽处罚的考量因素。数据显示，2023 年全国法院对 718 家涉案企业适用刑事合规整改，2024 年前 5 个月又有 437 家企业受益，其中不乏将有效合规整改作为量刑从宽情节的案件，体现了这一机制鼓励企业主动整改、修复环境的积极价值。[4]

当前，将合规整改作为量刑情节在实践中已取得一定成效，但也存在适用范围、评估标准、程序衔接等方面有待明确的问题。未来，可考虑在《刑事诉讼法》修订或相关司法解释制定中，对“合规从宽”制度予以进一步立法完善。立法完善的重点可包括：一是明确在污染环境等犯罪中，将“有效修复生态环境”与“建立并实施长效合规管理体系”作为重要的酌定从宽量刑情节；二是规范该类情节的提出、审查与认定程序，确保其与认罪认罚从宽制度有机衔接；三是强化第三方监督评估机制在评估环境修复成效与合规体系有效性方面的作用，明确评估标准与法律责任，为司法裁判提供专业、客观的参考依据，防止制度滥用，确保激励的精准性与公正性。

3. 民事调和：技改抵偿的实践探索可作为立法完善考量

近年来，在民事公益诉讼中，部分地方司法机关与行政机关已率先开展“技改抵偿”模式的创新实践。该模式允许企业将投入环保设施设备升级改造（如污染治理工艺优化、监测系统完善等）的合理费用，按法定或协商确定的比例折抵其应承担的生态环境损害赔偿金，或通过协议约定，将企业需支付的部分赔偿金专项用于自身环保技改项目，以替代全额现金赔偿。

“技改抵偿”是平衡企业合规成本压力与生态保护责任履行的创新路径。该模式通过强化合规与经营存续的关联性，间接引导企业主动投入环保技改以满足合规要求，已构成民事责任领域对企业合规行为的隐性激励机制。

实践中，目前针对“技改抵偿”存在不同的司法态度。如2024年《检察日报》报道的一则案例，重庆A公司偷排180吨工业废水造成204万元生态损害，检察机关提出“技改抵偿”方案，企业增资300万元采购先进环保设备，既实现了污染物达标排放，又以实际行动弥补生态损失，达成了生态保护与企业存续的双赢。[5]但也有法院判决不支持“技改抵偿”。如“海南省人民检察院第一分院与澄迈中兴橡胶加工厂有限公司环境污染民事公益诉讼”（（2018）琼01民初737号）案中，海口市中级人民法院认为“防止、减少环境污染和生态破坏是生产经营者的法定义务，防治污染设施的建设、改良本身就是中兴公司作为生产经营者应当承担的环境保护责任，并不能以此为由减轻、折抵其应负的环境损害赔偿责任”。

我们认为，可以将“技改抵偿”作为一种履行生态环境损害赔偿责任的方式，纳入未来法律法规制修订的考量之中。尽管依法依规经营、在必要时通过技改的方式实现达标排放也是企业本应履行的义务，但在当前的经济社会发展状况下，简单以“法定义务”否定技改抵偿的价值，可能导致企业“一罚即死”，反而不利于生态环境的长期保护。而将企业发展和生态环境保护有机统一起来，在不轻纵违法行为的同时，把眼光放长远，为企业合规创造条件，不失为一种对企业和社会都更加有利的处理方式。

4. 评估保障：第三方合规评估制度的构建可作为合规激励制度设计的重点

企业合规激励机制的有效运行，需在立法层面构建规范化的第三方合规评估制度作为配套制度，为行政机关、司法机关判断是否给予激励或采取约束措施提供可量化的法定依据。同时，通过搭建第三方环保合规评估标准，可以反向明确企业在环境管理、污染治理、风险防控等方面的具体合规要求，正向激励企业主动落实环保义务，推动企业环境合规管理从“被动应对”向“主动优化”的转型。

在第三方合规评估制度中，较为关键的是“评估主体”与“评估依据”问题。目前，国际及国内均已形成一些企业环境合规管理评估的实践。如国际上，2017年2月美国司法部（DOJ）发布了《企业合规程序评估》，为企业合规评估提供了极精细的“体检表”，它要求评估不仅看制度文件，更要通过访谈、抽样测试等方式，验证企业合规体系的有效性。美国企业在面临DOJ调查时，一般会委托律所等第三方机构依据《企业合规程序评估》出具评估结果作为企业与执法、司法机关沟通的基础，用以争取不起诉、暂缓起诉协议或量刑减让。[6]又如国内深圳市、上海市、河北省等一些地方实践中，执法部门会将企业的合规管理体系建设情况作为考量企业是否能纳入“监督执法正面清单”的核心因素之一。为向监管部门有效证明其管理水平和合规意愿，许多企业会自愿委托第三方机构（如律所、认证机构）依据ISO 14001等标准或地方合规指引进行评估认证。尽管各地现行的正面清单管理规定暂未强制要求第三方评估报告作为纳入正面清单的条件，但实践中，一份良好的评估报告已成为企业成功入选“监督执法正面清单”的重要辅助证据。清单内企业可享受减少现场执法频次、优先安排环保专项资金等激励，这反过来也激励了企业争取评估认可而主动提升合规管理水平。因此，未来在立法层面，可以参照相关实践经验来搭建第三方合规评估制度的框架。

感谢实习生郭蔼琳对本文作出的贡献。

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