仅有监理盖章的变更指令是否能够作为证明工程变更的依据？

在建设工程价款结算过程中，涉及工程变更部分的认定是最容易产生纠纷的环节之一，实践中普遍存在承包人缺少相关证明材料或因材料证明力不足而无法证实工程变更，进而无法主张工程价款的情况。

其中，最常见的争议是，工程变更指令仅有监理签字、盖章，缺少发包人签字、盖章确认，相关工程变更指令能否作为工程量变更的依据，始终存在不同认识。从现行法律规范看，整体上仍趋于严格，即变更指令若仅有监理签章，其效力是具有一定瑕疵的，不能直接作为证明工程变更的依据，但在司法实践中，法院也不乏相对宽松的裁判观点。本文就相关问题，具体讨论和分析如下：

1. 有效的签证单是工程变更的依据

根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十条及其理解与适用的相关观点，签证单是发生争议时确定工程量的基本依据，约定了工程量变更内容的签证单相当于建设工程施工合同的补充协议，签订有效的签证单本质上构成了合同的变更。

有效的工程量变更签证单需要满足三个基本要素：第一，签订主体为发包人、承包人或二者的授权代理人；第二，满足合同成立与生效的一般要件，即体现发包人和承包人的合意；第三，签证单内容涉及工程量变更。虽然工程变更指令是发包人单方向承包人发出的，但从指令产生的实质效果来看与签证单类似，因此，在工程变更指令仅有监理盖章的情形下，需要实质审查该盖章行为能否直接体现发包人的意思表示，即监理是否有权代理发包人作出相关行为。

2. 除发包人明确授权，监理通常不具有工程变更权限

根据《中华人民共和国建筑法》《建设工程工程量清单计价规范》等法律、国家规范，监理有权代表建设单位实施监督以及对于工程施工或工程设计不符合合同约定或工程质量标准，要求施工单位进行改正，但未明确规定监理具有代理发包人决定工程变更的权限。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》理解与适用中也明确阐述，对于“经济签证”，即涉及工程量与工程价款变更的内容，如果监理没有得到发包人明确授权，则监理单方作出的签认一律无效。此外，部分省市还作出了更为严格的规定，如江苏省建设厅规定，除非存在发包人明确授权，否则签证单上必须同时存在发包人、监理以及承包人三方的签字和盖章，方可作为竣工结算的依据。

3. 司法实践中，对于监理是否有权作出工程变更指令存在不同认识

司法实践中，法院对这一问题的裁判也存在不同认识。部分法院倾向于认为，只有监理取得了发包人的明确授权，其在工程变更指令上的盖章行为才是有效的，如果监理事先未得到发包人明确授权，监理单方作出的签证不具有结算效力。如果建设工程施工合同明确约定，工程变更认证需要业主单位签章认可，则仅有监理单方盖章的工程变更指令是不具备变更效力的。

但也有部分法院对此持较为宽松的裁判态度，即如果各方事前并未对工程变更的认证权限作出明确约定，只要建设工程施工合同没有明确约定工程审批必须经发包人同意的，且发包人事后并未否认，即可认为监理代理行为有效，监理单方盖章的工程变更指令具有变更和结算效力。另外，北京市高级人民法院也在《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》中表明：“工程监理人员在监理过程中签字确认的签证文件，涉及工程量、工期及工程质量等事实的，原则上对发包人具有约束力。”

但需要注意的是，即便是有效的工程变更指令，通常也只是法院最终认定工程量变更的一项参考依据，实践中法院认定工程量变更往往会结合多个证据，通过证据相互印证来认定工程量是否实际变更。

4. 结论与建议

为避免监理在工程变更指令上单方盖章可能引发的争议，发包人可考虑在建设工程施工合同中，明确约定工程变更指令的签发流程，以及工程变更签证必须有工程发包人和授权代表的签章，否则不具有变更效力；承包人则可考虑全面梳理与发包方之间的往来函件、会议纪要、工程交接记录等与工程变更相关的材料，收集发包方授权监理确认工程量变更的相关证据，主张监理构成有权代理，通过多份证据共同证明工程量实际发生了变更，充分维护自身合法权益。

1. 仅有监理盖章的变更指令不能作为证明工程量变更的依据

案例1：甲集团有限公司、日照市乙发展有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书（案号：（2020）鲁民终2531号）

二审法院山东省高级人民法院认为：关于监理签字签证部分，因签证单尾部标注了无建设单位项目盖章无效，而争议签证单中部分仅有监理签字，未经乙公司项目部盖章确认，故一审法院以甲公司据此主张相关已施工工程量及工程价款证据不足为由，对相关费用未予计取并无不当。

案例2：甲集团有限公司、昆山乙发展有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书（案号：（2018）苏民终1038号）

二审法院江苏省高级人民法院认为：3、关于工程签证。甲公司提供的工程签证中有1789829.44元签证经监理公司签字确认，但乙公司并未签字确认，不符合施工总承包合同有关工程签证的约定。一审判决以甲公司提供了对应的技术核定单和工作联系单，鉴定机构认为据此可以认定工作实际存在，对该部分仅有监理签字的工程签证费用予以认定。但经查有对应技术核定单和工作联系单的签证鉴定机构已将其列入已完工程鉴定价，该部分仅有监理公司签字的签证并无对应的技术核定单等资料，且鉴定人到庭接受询问时称，对于工程签证已和一审法院明确鉴定机构仅是按有无签字进行汇总。由于该部分签证不符合合同约定的工程签证要求，且甲公司也无充分证据证明已实际发生，故对仅有监理签字的签证费用1789829.44元，本院不予认定。

案例3：甲建业有限公司、绍兴市乙开发有限公司建设工程合同纠纷二审民事判决书（案号：（2020）浙06民终889号）

二审法院浙江省绍兴市中级人民法院认为：根据本案证据，土石方工程因甲公司提出的自然地坪绝对标高与招标工程量清单描述不一致的资料仅有监理签字，未见合同约定的审批手续相关资料。本案双方签订的合同条款约定，涉及工程价款调整的，须经监理、发包人或发包人委托的工程咨询机构审核同意后调整合同价款，甲公司提供的资料中仅有监理签字，无乙公司或其委托的机构审核同意，且乙公司对该部分工程量亦不予认可。甲公司二审所提供的证据，仅能证明其施工进行过挖沟，不能证明有放坡，其亦未提供充分证据证明射击馆面积由其施工。综上，一审选定A项鉴定意见认定本案工程款，并无不当，甲公司的该项上诉理由不能成立。

2. 仅有监理盖章的变更指令可以作为证明工程量变更的依据

案例4：甲集团有限公司、无锡乙有限公司建设工程施工合同纠纷二审判决书（案号：（2022）最高法民终63号）

二审法院最高人民法院认为：4.土建安装签证费用617978.18元。虽然甲公司提交该部分签证单仅有监理签字，但监理系受发包人委托监督管理工程施工，其对工程量的签字确认应当属于监理责任范围。乙公司未提交反驳证据否定该部分工程量存在，故一审判决对相关签证单的结算效力予以确认并无不当。

案例5：山东甲建设有限公司淄博分公司、乙建设局房屋租赁合同纠纷二审民事判决书（案号：（2017）最高法民终475号）

二审法院最高人民法院认为：关于监理加盖印章并签字，建设单位未予确认的工程签证能否采信问题。《BT协议》当事人未约定工程签证必须加盖建设单位印章才能作为计算工程量的依据。监理单位具有确认工程中发生的停窝工损失、增加的施工项目等职能，其在甲分公司提交的工程签证加盖印章并签字，即认可工程签证记载事项。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零九条规定，当事人对欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，以及对口头遗嘱或者赠与事实的证明，人民法院确信该待证事实存在的可能性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。乙住建局并未提交充分证据证明甲分公司与监理单位存在恶意串通行为，其主张监理确认的签证不应采信，依据不足。

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