从低空经济角度简评《民用航空法》修订

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2025年12月27日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国民用航空法》（“《民用航空法》”）。新修订的《民用航空法》共16章262条，自2026年7月1日起施行。

《民用航空法》自1995年10月30日颁布以来，共有七次修订，2025年是较为系统性的全面修订。本次全面修订的主要背景在于，“航空业发展日新月异，《民用航空法》已无法完全适应新形势新问题。”[1] 

新修订的《民用航空法》的亮点之一是正式将促进和发展低空经济纳入民用航空领域的基本法律之中，为低空经济发展提供法律保障。本文重点关注和简析新修订的《民用航空法》中与低空经济相关的内容。

近年来，低空经济备受关注。2021年“低空经济”被写入中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》。2023年中央经济工作会议把“低空经济”列入战略性新兴产业。2025年国务院《政府工作报告》提出“推动商业航天、低空经济、深海科技等新兴产业安全健康发展”。“低空经济作为新质生产力的代表，体现了民航业发展的新趋向，为经济发展注入了新活力。低空经济发展既需要技术支持，也需要法律制度保驾护航。”[2] 

目前，“我国低空经济发展仍处于起步阶段，面临着基础设施建设、适航管理和空域管理等方面的制约”。[3] 在制度层面上，当前我国低空经济主要体现在国家经济政策和地方层面的政策和立法中，尚缺乏国家法律层面的“顶层设计”。

因此，此次《民用航空法》的修订是对低空经济发展在立法层面新诉求的回应，以期为我国低空经济发展提供基础性法律保障。

1. 空域划分

新修订的《民用航空法》第74条规定“划分空域，应当兼顾民用航空和国防安全、低空经济发展需要以及公众利益，使空域得到合理、安全、充分、有效利用”。

这是以法律形式首次要求划分空域应当兼顾低空经济发展需要，与民用航空和国防安全、公众利益并列，成为空域划分的法定考量因素之一。此前，《民用航空法》确立的空域划分主要基本原则包括：国家对空域实行统一管理；空域划分应兼顾民用航空、国防安全与公众利益；保障空域的合理、充分与有效利用。[4] 

2023年12月中国民用航空局（民航局）印发的《国家空域基础分类方法》将空域划分为A、B、C、D、E、G、W等7类，其中A、B、C、D、E类为管制空域，G、W类非管制空域。其中G、W类非管制空域为首次增加，标志着我国迈出了空域开放管理的第一步。

新修订的《民用航空法》明确将兼顾“低空经济发展需要”纳入空域划分的基本原则之一，将为我国低空经济发展奠定法律基础。

2. 低空经济专项发展与促进

新修订的《民用航空法》第225条为我国低空经济发展“量身定制”了专项法律规定，明确“国家采取措施优化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台，建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准。”

该条进一步规定：“国务院有关部门和省级人民政府根据需要制定低空经济相关发展规划，完善支持政策措施，鼓励低空经济领域技术创新和应用拓展，促进低空经济发展。”

新修订的《民用航空法》第225条是对当前我国低空经济发展面临的主要问题和痛点的针对性回应。

在低空经济的发展过程中，空域是关键资源，但空域管理模式滞后制约着我国低空经济的发展。我国适飞空域供给不足，各地实际可用的空域过少，且呈“碎片化”分布，难以支撑未来大容量、高密度、多场景运行需要。以广东为例，目前该省低空适飞空域占比仅为40%，与低空用户需求集中区域的重叠度仅为 25%。[5] 

2023年12月中国民航局发布了《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》，拟对“空域管理模式进行顶层设计，实现空域资源科学精细配置、分级分类管理、动态灵活使用，有利于提升空管治理综合效能”以及“从国家立法层面加强和规范空域管理，使各级各类空管法律规范相互配合、相得益彰，有利于推动构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的空管法律规范体系”。目前，该空域管理条例尚未正式出台。

“国家采取措施优化低空空域资源配置”，有望通过正式出台前述空域管理条例等措施，解决当前低空经济发展中面临的低空空域资源配置不足、不到位的现状。

此外，“我国目前依然沿用传统空域管理模式，针对城市场景低风险空域管理的审批流程复杂、周期长、效率低，难以满足低空经济对空域使用和飞行活动时效性及机动性的要求，为低空经济的大规模市场化应用带来一定阻力。”[6] 新修订的《民用航空法》第225条强调“推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台”，为eVTOL、大型无人机物流等前沿领域的安全运行提供平台支撑。

当前，“我国适航标准和认证体系尚不成熟，eVTOL的取证大多通过‘一事一议’、‘专项审定’等方式，没有形成标准化的认证流程，导致eVTOL的适航取证周期长、成本高，且已开始影响相关产品的市场推广和应用。”[7] 前述第225条规定“建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准”，旨在推动建立符合我国低空经济发展所需的适航审定相关制度和标准。

此外，新修订的《民用航空法》第221条明确“国家完善民用航空器适航审定组织体系和标准规范，加强适航审定人才培养，建立健全基于风险的分类分级适航管理方式，提升适航审定能力和水平，”亦是从总体上提升我国民用航空器适航审定能力的针对性要求。

在2025年12月对《民用航空法》修订草案三次审议稿的审议中，进一步增加了“国务院有关部门和省级人民政府根据需要制定低空经济相关发展规划，完善支持政策措施，鼓励低空经济领域技术创新和应用拓展，促进低空经济发展”的内容，旨在通过中央和地方相结合，为低空经济发展统筹规划，协同发力。

3. 基础设施建设

新修订的《民用航空法》设立运输机场和通用机场专节，并在规划、建设等方面就中央和地方事权采用分类管理。在通用机场方面, 新修订的《民用航空法》增加若干条关于通用机场分类分级管理、建设、规划、运营许可等规定，体现了对通用航空和低空经济发展的支持。

新修订的《民用航空法》第69条规定，通用机场根据业务类型、建设规模和标准，实施分类分级管理，为《通用机场管理规定》（中华人民共和国交通运输部令2024年第11号）提供了上位法依据。第70条、第71条规定了省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内通用机场建设、规划的事权。

就我国通用机场建设运营现状而言，中国通用机场的数量不断增加。相关数据显示，截至2024年11月底，我国通航企业达到744家，在册通用航空器3226架，通用机场470个。[8]

4. 无人驾驶航空器相关规定

新修订的《民用航空法》第34条规定，“从事民用无人驾驶航空器的设计、生产、进口、维修和飞行活动，应当按照国家有关规定向国务院民用航空主管部门申请取得适航许可，按照规定无需取得适航许可的除外，”并要求“从事民用无人驾驶航空器生产的机构应当按照国家有关规定为其生产的无人驾驶航空器设置唯一产品识别码。”

根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行规定》，中、大型无人机设计、生产等监管适用传统民航“适航许可”模式（型号核准、生产许可、适航许可）；小型以下无人机的设计、生产、进口等无需取得适航许可。我国目前对民用无人机设定了唯一识别码的监管体系，无人机生产者需对其生产的无人机设置唯一产品识别码，并在产品投放市场前，将唯一产品识别码信息报工业和信息化部备案。

新修订的《民用航空法》第61条对无人驾驶航空器可能扰乱妨害民用机场运行的情况做出了规定，明确国家在民用机场以及周边一定范围的区域依法划设无人驾驶航空器管制空域。要求民用机场应当具备相应的对无人驾驶航空器的防范和处置能力，依法配备必要的探测、反制设备。

中国在全球无人机领域占据显著地位。随着科技的快速发展，无人机在包括物流配送、农业保护、地理测绘、紧急救援等多个领域，展现出了巨大的应用前景和商业潜力。“随着无人驾驶航空器消费热潮的兴起,‘低慢小’无人驾驶航空器‘黑飞’等扰航行为也对民用机场航空运行形成安全隐患。”[9] 新修订的《民用航空法》的相关规定有利于无人驾驶航空器的规范化和安全运行。

目前我国低空经济领域主要适用传统民用航空相关法规体系。与此同时，监管部门也陆续出台针对低空经济发展中出现的新技术、新业态的相关监管规定。

除了《民用航空法》以外，还涉及众多的行政法规及部门规章和规定等。比如《民用航空器适航管理条例》、《飞行基本规则》等行政法规，以及交通运输部或中国民航局制定的民航规章（CCAR）等部门规章。如《民用航空产品和零部件合格审定规定（2024修正）》是中国民航局对航空器、发动机、螺旋桨及各类零部件进行设计和生产批准的行政规章；《国家空域基础分类方法》是针对低空空域管理改革进行的部门规定。

近两年，地方层面立法亦趋活跃。例如《深圳经济特区低空经济产业促进条例》、《广州市低空经济发展条例》、《苏州市低空经济促进条例》和《无锡市低空经济发展促进条例》等地方性产业促进法规陆续出台。

除相关法律法规规章外，国务院相关部门及多地政府出台低空经济发展政策与规划。如2025年4月，中央空管委印发专项措施，重点围绕健全低空管理体系、优化空域资源配置、提升运行服务质效、夯实基础支撑能力、强化依法管空用空等方面，向全国空管系统部署加强低空空管工作；2025年12月22日，国家发改委印发了《低空经济及其核心产业统计分类（试行）》，旨在明确低空经济的统计范围和边界，将低空经济划分为低空制造业、运营业、基建与信息服务业、配套业四大类，并明确低空经济核心产业是指为低空飞行活动提供产品、基础设施、服务保障，以及依托低空飞行为社会公众提供服务的各类经济活动。

地方层面，如2025年12月26日，上海制定了《上海市关于链接长三角加快建设低空经济先进制造业集群的若干措施》，旨在“安全有序推进低空经济产业高质量发展，充分发挥上海制造业比较优势，链接长三角集聚低空经济全产业链资源要素，建设全国领先、世界一流的低空经济先进制造业集群。”该文件提出具体目标：到2028年，上海低空经济核心产业规模达到人民币800亿元左右，形成低空新型航空器完整产业链体系，建设低空经济国家先进制造业集群，加快迈向比较优势凸显的“世界eVTOL之都”。

新修订的《民用航空法》从国家法律层面为我国低空经济发展提供了顶层设计与法律保障。新法不仅将“低空经济发展需要”列为我国空域划分的法定考量因素之一，而且增设“发展促进”专章，在法律层面为低空经济定位。这将为我国低空经济整个产业的长期稳定发展奠定制度基础。

新修订的《民用航空法》也构建了我国低空经济发展的具体制度框架方向。新法明确要求优化低空空域资源配置，推动建设低空飞行和应用服务监管平台，旨在提升能满足低空经济发展所需的空域资源配置，改善当前低空经济领域物理与数字基础设施滞后的现状。新法进一步要求建立健全适应低空经济发展要求的适航审定制度和标准, 建立和完善基于风险的分类分级适航管理方式，提升适航审定能力和水平，旨在解决当前低空经济发展中的重要堵点和瓶颈。

本次《民用航空法》的修订将为市场提供稳定预期，为我国低空经济的规模化、产业化发展注入制度保障和动力，推动我国低空经济健康有序发展。

感谢实习生张婧怡对本文作出的贡献。

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封面图源：羽羽羽羽-布面油画·张鑫