欧盟破产条例（EIR）（一）：从1970到2025，欧盟跨境破产重组“程序宪法”演进史

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近年来，在“走出去”政策与“一带一路”倡议的推动下，中国企业出海投资规模持续扩大。中国企业跨法域投资、并购、经营在带来机遇的同时，也意味着企业必须面对境外不同法域的运营环境。国际政治、经济周期、行业波动与债务风险交织叠加，一旦企业或其合作方陷入财务困境，如何在不同司法体系下有效推进债务重组、实现资产保护或有序退出，已成为摆在众多跨境经营企业面前的现实课题。

本文是“欧盟重组制度三步曲”的开篇，系统梳理欧盟破产条例（EIR）从1970年代酝酿至今的演进历程、核心制度、企业集团重组规则、债权人保护机制等方面，为后续深入分析2019年预防性重组指令和2022年实体法统一化提案奠定基础。

欧盟是中国企业海外投资的重要目的地。近年来，中国企业对欧盟市场的参与日益深入。根据中国商务部2025年5月公布的数据，截至2024年底，中国累计对欧盟直接投资为1168.5亿美元。

欧盟对包括中国在内的非欧盟资本，长期保持着一种微妙而复杂的态度。一方面，单一市场的开放性与法律确定性吸引着全球资本；另一方面，当中国企业收购欧洲核心技术企业或参与关键基础设施项目时，欧盟及其成员国的态度往往转向审慎甚至戒备。有学者称之为“投资保护主义”的抬头。

这种在开放与保护之间摇摆的立场，使得中国企业在欧投资、管理、整合投后下属企业时不仅需要面对商业竞争，还需穿越日益复杂的监管迷雾。

另一方面，欧盟是一个由27个成员国组成的统一市场，尽管其内部货物、服务、资本和人员自由流动，但各国的破产重组仍保留各自的特点。这意味着，当中国企业在欧盟自主设立或并购后的子公司陷入经营和财务困境时，需要同时面对欧盟层面的统一规则和各成员国的国内法，这种双重约束可能给企业带来复杂的法律挑战。

《欧盟破产条例》（EIR）是处理欧盟成员国之间跨境破产和债务重组的核心法律文件。尽管叫做“破产”条例，实际上在多年的立法演进后，EIR所适用的范围已经远超传统的破产领域，涵盖了从企业公开的庭外重组、庭内重整、破产清算等一系列以企业救助为要旨的多层次程序。

EIR并不取代各成员国的破产法，而是解决跨境破产中的程序问题：哪个国家的法院有管辖权？破产重组判决如何在其他国家获得承认？适用哪一国的法律？多个国家的破产程序如何协调？

对于在欧盟拥有资产的中国企业而言，EIR提供了一套统一的“程序宪法”，使母公司的破产判决能够在其他成员国自动生效，债权人可以参与多国分配，资产不会被分散执行，从而保护企业在欧盟的整体利益。

理性的立法者固然追求规则的清晰与统一，但法律的最终形态往往是妥协与兼容的结果。纵观欧盟破产立法的演进史，深感在多样化、多元化成员国内达成共识的山重水复、柳暗花明。在现行有效的EIR（2015重订）问世之前，欧洲破产统一化立法经历了漫长的酝酿和博弈。

1970年欧共体破产公约初步草案曾试图建立一套“理想化的单一破产制与普及破产主义”，然而随着丹麦（斯堪的纳维亚法律传统）、爱尔兰和英国（均为普通法系）的加入，使得原本仅有六个创始成员国的法律协调工作必须容纳普通法系等迥异的法律传统，谈判难度骤然升级。1980年的修订草案虽淡化了理想主义色彩，但最终仍因成员国间分歧过大而夭折。此后，1990年伊斯坦布尔公约转向更为灵活的“折衷办法”，允许各国保留部分章节。而1995年欧盟破产程序公约虽在专家层面达成共识，却因英国拒绝签署而功败垂成。直至2000年，这些历经30年博弈、妥协、兼容的规则，才以“条例”形式重获新生。

1. 1970年公约：统一主义的雄心与挫折

20世纪60年代，欧洲经济共同体（EEC）认识到，内部市场的建立需要解决跨境破产问题。1968年《布鲁塞尔公约》明确将破产、清算及类似程序排除在其适用范围之外，因此各成员国不得不自行通过双方或多方条约安排处理跨国破产的管辖权、承认和执行问题，这给EEC内部市场的运作带来障碍。

1963年，EEC开始起草破产公约，1970年发布了《关于破产、清算、安排、和解及类似程序的初步公约草案》（简称1970年公约）。1970年公约采取了当时最彻底的统一主义立场：在整个EEC范围内只允许启动一套破产程序（统一性原则），并且该程序的效力覆盖债务人位于任何地方的资产（普遍性原则）。

根据1970年公约，在一个成员国启动破产程序后，所有其他成员国不得再针对同一债务人启动任何破产程序。国际管辖权赋予债务人“管理中心”所在地的法院，该中心被描述为“债务人通常管理其主要利益的地方”，对于公司和法人，其注册办事处所在地被推定为管理中心的所在地。

然而，1970年公约最终未能通过。各成员国在破产法的许多核心问题上存在巨大分歧，尤其是关于物权、优先权和清偿顺位的规则差异过大，难以达成一致。公约过于雄心勃勃，试图在统一性、普遍性和实体规则上全面突破，但成员国不愿放弃本国法律传统，导致公约夭折。

除此之外，1970年公约的一个显著缺陷是未涉及企业集团成员的破产问题，而当时企业集团已日益普及。这一疏忽直到2015年修订的EIR才得以弥补。

2. 1980年公约：妥协的延续

1980年，在EEC成员国政府专家会议的基础上，发布了《关于破产、清算、安排、和解及类似程序的公约草案》（简称1980年公约）。该公约在基本框架上延续了1970年公约的“统一性+普遍性”模式，减少了实质性的统一化规定，作出了一些妥协和调整。例如，在保护优先债权人方面保留了更多当地规则的适用空间。然而，灵活性的增加反而导致条款的选择和实施更加复杂，使得可能导致行政资源开支的浪费，成员国依旧分歧不断，1980年公约同样未能生效。

3. 1990年伊斯坦布尔公约：复数模式的转向

1980年代，欧洲委员会（Council of Europe，一个拥有47个成员国的更广泛组织）开始推动一项范围更小、更务实的公约。1990年6月5日，《关于破产的某些国际方面的欧洲公约》（《伊斯坦布尔公约》）在伊斯坦布尔开放签署。该公约放弃了统一性模式，转而采纳复数模式：允许针对同一债务人在不同国家启动多个破产程序。公约允许在债务人设有“营业所”的国家启动次要程序。这标志着欧洲破产立法从“单一程序”转向“多程序并行”的实践。此外，公约允许缔约国对第二章（关于清算人权力）和第三章（关于次要破产）提出保留，这意味着成员国可以选择不接受这些条款的约束，从而导致不同国家适用不同规则，严重削弱了公约的统一效力。

《伊斯坦布尔公约》虽然比早期的EEC公约更灵活，但也因此失去了足够的约束力，最终因需要至少三个国家批准而从未生效。但它为后来的立法提供了重要经验：过多的选择权和保留条款会损害制度的统一价值。

立法的松紧适度如此之难可见一斑。

4. 1995年欧盟公约：功败垂成的转折点

欧盟之所以擅长制定精巧的法律规则，不仅在于其超国家机构的立法权，更在于背后有一代代学者和法律专家锲而不舍、孜孜不倦的研究与传承。

在《伊斯坦布尔公约》谈判的同时，由德国律师主持的工作组在欧盟框架内重新启动破产公约的起草工作。1995年底，工作组完成了《欧盟破产程序公约》（《欧盟公约》）的文本。

《欧盟公约》在早期EEC公约的“统一性+普遍性”模式与《伊斯坦布尔公约》的“复数模式”之间找到了折衷，即所谓的“修正后普遍主义”（modified universalism）。与《伊斯坦布尔公约》一样，它允许针对同一债务人启动多个破产程序：在债务人主要利益中心所在地启动“主破产程序”，在债务人设有营业所的成员国启动“次要程序”。主破产程序具有普遍性，涵盖债务人位于欧盟境内的所有资产；次要程序的效力仅限于启动该程序的成员国领土内的资产。

与《伊斯坦布尔公约》相比，《欧盟公约》的主从程序架构更加结构化、可预测和高效。主程序享有更强的域外效力，其程序开始地国法的效力延伸至整个欧盟，主程序中的清算人有权在其他成员国行使广泛的权力，包括移除无担保资产。这使得《欧盟公约》接近于实现1970/1980年公约所设想的破产程序集中化。与此同时，次要程序的设置保护了当地利益，维护了债权人对适用法律的预期。

正如《欧盟公约》所附带的解释性报告《Virgós-Schmit报告》所言：“主程序与次要程序之间的并行性，使得避免过度僵化的集中化成为可能，而这种集中化迄今为止对某些成员国似乎不可接受。与主程序的强制性协调规则保障了欧盟内统一性的需要。”

《欧盟公约》需要得到所有成员国的签署才能生效，但还是缺了临门一脚，被英国基于完全与公约内容无关的政治原因而拒签，公约未能生效。但它为后来的2000年条例立法奠定了坚实的基础。

5. 2000年条例：零的突破

1997年《阿姆斯特丹条约》引入了《欧洲共同体条约》第65条，授权共同体在民事司法合作领域采取直接适用的措施。这一变化使得破产立法可以以“条例”而非“公约”的形式出现，从而不再需要经历成员国批准的程序。2000年5月29日，理事会通过了《关于破产程序的第1346/2000号条例》（简称2000年条例）。

2000年条例在很大程度上几乎逐字采纳了《欧盟公约》的文本，其核心设计是修正后普遍主义。

2000年条例于2002年5月31日生效，成为欧盟历史上第一部具有约束力的跨境破产法律文书。它结束了成员国在破产承认问题上各自为政的局面，为内部市场的有效运作提供了程序保障。

然而，经过其后十余年的适用，其局限性也逐渐显现：2000年条例适用范围主要为清算程序，兼含有限的庭内重整、和解，未涵盖预防性重组，对集团破产问题未作规定，成员国间企业破产重组的信息不透明，债权人难以及时获知外国程序，COMI被操纵的风险未能有效遏制。这些问题为2015年的重大修订埋下了伏笔。

2015年6月，欧洲议会和理事会通过了第2015/848号条例（《2015年重订本》），对2000年条例进行了全面修订。这次修订并非推倒重来，而是在维持“修正后普遍主义”基本框架的基础上，针对实践中暴露的问题进行系统优化。2015年重订本于2017年6月26日正式生效。

1. 修订动因：实践中发现的三大痛点

2000年条例适用十余年后，其局限性逐渐显现：

2. 核心修订概览

2015年重订本对上述问题作出了针对性回应，其核心修订可归纳为下表：

3. 2015年重订本核心机制对中国投资者的意义

我们将在EIR系列的第二篇中介绍2015年重订本的核心机制，在此先不展开。

那么，了解EIR的2015年重订本对中国企业在欧资产和债权意味着什么呢?

EIR 2015年重订本自2017年6月生效以来，为欧盟跨境破产提供了统一的程序框架。但EIR并非静止不变的法律文书。随着成员国国内破产法的持续改革，条例附件A和附件B需要定期更新，以确保其适用范围与各国法律实践保持同步。

2021年12月和2025年10月，欧盟对附件A和附件B进行了两次技术性修订。这两次修订虽然不改变EIR的实体规则，但具有重要的实践意义：只有列入附件A的程序才能享受自动承认待遇。理解这些更新的内容，有助于中国投资者把握在欧资产的程序保障范围。

1. 为何需要定期更新附件？

EIR 2015年重订本的附件A和附件B具有决定性的法律地位。

附件A详尽列出所有受EIR管辖的成员国破产程序，附件B列出所有受EIR承认的破产管理人类型。对于附件A所列的国内程序，EIR自动适用，无需另一成员国法院进一步审查条例规定的条件是否满足。反之，未列入附件A的国内破产程序不受EIR覆盖。

近年来，欧盟成员国国内破产法持续改革，需要附件更新来反映这些变化。一个主要动因是2019年《预防性重组指令》的转化。成员国根据该指令要求，纷纷进行国内法转化，建立预防性重组框架。如果附件未能及时更新，成员国新设的破产程序将无法享受EIR的自动承认待遇，其域外效力将面临不确定性。

2. 2021年修订：首次集中更新

2021年修订是EIR 2015年重订本生效后的首次附件更新。

这次修订的核心是纳入成员国为转化2019年指令而引入的预防性重组程序，例如：

附件B也相应更新了破产管理人类型。

3. 2025年修订——动态演进的深化

2025年修订是EIR 2015年重订本附件的第二次集中更新，涉及的成员国更多，变动幅度也更大。

2022年7月至2024年1月期间，斯洛伐克、爱沙尼亚、西班牙、意大利、比利时、马耳他、卢森堡等成员国陆续通报了国内法改革。在委员会提交提案后，保加利亚、捷克、西班牙和法国又补充通报了进一步的变更。

比较瞩目的更新包括：

附件清单的定期更新是EIR动态适配机制的重要组成部分。中国投资者需关注目标国家的新程序是否已被列入附件A，以及相关程序是否有过渡期安排或废止日期。

【文末按语】

本文是“欧盟重组制度三步曲”上篇之一。EIR并非横空出世，而是数十年折衷的产物，其“修正后普遍主义”是在统一与多元之间寻找的平衡点。接下来，上篇之二将深入解析EIR 2015年重订本的核心机制、资产所在地定义以及法律适用的例外规则等实战工具，敬请关注。

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