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简述：理解这套“共同语言”，是在欧洲进行投资布局、跨境重组、投后管理、风险管控的关键一步。
引言：为什么说这部指令改变了欧洲重组的游戏规则？
如果您是以下任何一类读者，这篇文章与您相关：
投资人：正在或计划投资欧洲不良资产的中国资本
股东：已在欧洲设立子公司或投资困境企业的中国母公司
债权人：对欧洲企业享有债权的中国金融机构、供应商
债务人/高管：管理位于欧盟体系内企业的中国籍董事、高管
法律界：关注欧盟立法动态、需要为境内立法、司法提供参考、伴行中国企业出海的中国法律界人士
无论您属于哪一类，理解欧盟2019年预防性重组指令，正成为在欧洲市场进行重大商业决策的必修课。
为什么不能只看各国国内法？
欧盟有27个成员国，每个国家都有自己的破产和重组法律。德国有StaRUG，荷兰有WHOA，法国有sauvegarde，西班牙有TRLC，意大利有Codice della Crisi。这些法律名称不同、条款各异、生效时间不一。一个中国投资者如果在多个国家有业务，是否要逐一学习多套法律体系？
其实有更高效的方式。因为这些国内法都有一个共同的“基因”来源——2019年6月20日通过的《欧盟预防性重组指令》（Directive (EU) 2019/1023，简称2019指令）。2019指令为成员国设定了最低标准，各国的国内法本质上是2019指令的“地方版本”。虽然各国在具体参数上有差异，但核心机制，例如早期干预、中止执行、类别投票、跨类别强制批准、新融资保护等，都是一致的。理解2019指令，可以能一叶知秋、举一反三。
2021年以来，利用德国转化的StaRUG程序，德国已有多个StaRUG重组计划获得法院批准。荷兰WHOA更是曾在一年多时间内产生了超过100个案例、10余个确认计划。
那么，欧盟为何花了十年时间才推出一套统一的预防性重组规则？2019指令要解决欧洲重组市场的哪些“碎片化”顽疾？如何判断公司是否“有救”？什么时候启动？它与跨境破产条例（EIR 2015）如何分工协作？谁能进入预防性重组程序？谁被挡在门外？对中国投资者而言，理解这套“共同语言”，对在欧投资的风险管控意味着什么？在进入具体机制之前，我们首先需要理解2019指令的立法背景、立法逻辑与基础框架，为后续实战篇打下基础。
01
欧洲重组市场的碎片化之痛
2008年金融危机暴露出欧洲各国重组制度的致命缺陷：大量有生存希望的企业因启动太晚而破产，各国救援机制反应迟缓、效果参差。欧盟意识到，需要一套“早期干预”的共同规则。
要理解2019指令为何被视为欧洲重组制度的转折点，需要先看清它要解决什么问题。
1. 指令序言描绘的“病症”
2019指令对欧洲各国重组制度的碎片化问题做了系统描述：
程序范围不一，有的国家只在破产阶段允许重组，有的虽允许早期重组但程序效果不佳
债务免除期限悬殊，许多成员国需三年以上，导致企业家被迫迁往他国
程序过长导致债权人回收率低
破产规则不确定性阻碍跨境投资，对中小企业尤其不利
2. 碎片化导致高交易成本
研究表明，各国重组制度的碎片化直接转化为跨境重组的高昂成本。投资者需要花费大量资源去了解不同国家的规则，评估风险，设计交易结构。
3. 国际投资者的真实顾虑
理论之外，市场的声音更为直接。许多投资者将“破产规则不确定性”列为欧洲投资的主要障碍。
“法院选择”（forum shopping）现象是实务界最直观的证据。2019指令出台前，许多欧洲大陆的困境企业将重组地点移至英国。英国脱欧后，荷兰WHOA和德国StaRUG迅速填补了这一空白。
4. 2019指令之前的“各自为政”
2019指令出台前，欧洲各国重组制度差异显著：
法国有较完善的预防性重组体系，但被认为“过于亲债务人”
德国1999年破产法虽有计划程序，但实践中使用有限
荷兰长期缺乏有效的预防性重组框架，债权人“敲竹杠”现象频发
意大利程序复杂，中小企业使用门槛高
西班牙在跨境承认和强制批准方面存在不足
卢森堡更严重，破产程序仍受1870年法律管辖，预防性重组框架几乎空白
英国虽已脱欧，但其安排计划长期被欧洲大陆企业用作重组工具
作者点评：碎片化的本质是“交易成本”问题
从经济学角度看，碎片化本质上是交易成本过高。科斯定理告诉我们，交易成本为零时市场总能达到最优，但现实中信息不对称、法律不确定性、执行障碍都是真实成本。2019指令的出台，正是为了降低这些成本。它不是要消灭各国差异，而是设定一个“共同底线”。
简单说：理解碎片化，才能理解2019指令每一项制度设计背后的逻辑：中止、类别、强制批准、新融资保护，都是为了在降低交易成本和保护各方利益之间找平衡。
02
2019指令要解决哪些核心难题
碎片化带来了一系列具体的、可量化的后果。
1. 指令识别的问题清单
2019指令序言和立法说明中明确列出了需要解决的几个核心问题：
缺乏统一的早期重组框架：许多成员国没有早期重组程序，企业只能在已陷入破产时才能寻求重组，导致大量有生存能力的企业被不必要地清算。2019指令要求所有成员国建立预防性重组框架，在“破产可能性”阶段即可启动
债务免除期限过长：许多成员国要求三年以上才能免除债务。2019指令设定最长三年免责期
程序耗时过长：导致债权人回收率低。2019指令引入效率措施，包括缩短期限、使用电子通信、专业培训等
破产规则不确定性阻碍跨境投资：2019指令通过最小协调设立共同标准
择地行诉现象：为减少择地行诉动机，2019指令对COMI转移后开启的程序设置更严格的中止期限，若债务人在申请前3个月内转移COMI，中止总期限限4个月以内。
利益相关者参与度不足：2019指令要求确保劳动者代表能够获得早期预警信息，并在涉及劳动者权益时进行信息咨询
2. “最小协调”的智慧
2019指令包含超过70个监管选项供成员国选择转化，措辞大量使用“可”而非“应”。这意味着成员国：
必须建立预防性重组框架，但可以自行设计具体形式
必须提供中止机制，但可自定期限
必须引入跨类别强制批准，但可选择绝对优先规则（APR）或相对优先规则（RPR）
必须保护新融资，但可自定是否给予优先权
这种“最低标准+成员国选择”的模式，在协调与灵活之间找到了平衡。国际货币基金组织指出，这种协调“可能产生实质性差异”，但也“为监管竞争创造了空间”。
3. 2019指令的核心制度回应
从实务角度看，2019指令的回应可以概括为四个关键词：
早期干预（破产可能性阶段即可启动）
中止规则（初始最长4个月，总不超过12个月，为债务人争取谈判时间）
跨类别强制批准（解决“敲竹杠”问题）
新融资保护（鼓励贷款人向困境企业提供资金）
4. 成员国选择的多样性
2019指令的“最小协调”模式在成员国转化中产生了显著差异。以下是一些关键参数的对比。
这种多样性意味着，即使理解了2019指令的共同框架，投资者在具体操作时仍需针对特定成员国进行尽职调查。
作者点评：2019指令的“妥协智慧”
有人批评2019指令“协调力度不够”：70多个选项，各国有太多自由裁量空间。但这种批评低估了2019指令的“妥协智慧”。在欧洲破产法这个长期被视为“国家主权最后堡垒”的领域，能够达成一份有约束力的指令，本身就是突破。
对中国投资者而言，2019指令的“最小协调”模式意味着：一方面，可以基于共同框架快速理解各国制度的核心逻辑；另一方面，在具体操作时必须逐国确认关键参数，如表决门槛、中止期限、APR还是RPR、新融资有没有优先权。别把欧盟当“一个国家”看，德国是德国，荷兰是荷兰。
03
十年立法路 从建议到指令
1. 十年博弈的四个关键节点
2019指令序言简要勾勒了立法程序：鉴于欧盟委员会的提案，经送交各成员国议会，征询意见，按照普通立法程序行事。我们来看一下几个关键时间点：
2011年：立法起点。欧洲议会通过决议，指出破产法某些领域协调是可行的
2012年：欧盟委员会发布通讯，提出“第二次机会”提案
2014年：因成员国抵制，最终出台的是一份非约束性的“建议”。但随后几年成员国未能充分跟进。一项委员会委托的研究指出，“建议的实施不完整且不一致”
2016年至2019年：2015年委员会发布《建设资本市场联盟行动计划》，将2019指令与资本市场联盟（CMU）挂钩，使得协调破产法成为促进跨境投资的手段。2016年正式提交2019指令提案，经过两年三方谈判，最终文本包含超过70个监管选项，措辞大量使用“可”而非“应”
2019年6月20日：2019指令正式通过，原定实施期限2021年7月17日，后因COVID-19许多成员国延期至2022年7月17日甚或更晚
2. 成员国立场的分化
成员国大致分为三个阵营：
积极推动派：德国、荷兰，在指令通过前已开始筹备国内立法，均在2021年1月1日生效）
谨慎转化派：法国2021年9月、西班牙2022年9月、意大利2022年5月完成转化）
滞后实施派：卢森堡因立法曲折，2023年8月才通过
此外，英国虽已脱欧，但其2020年CIGA 2020引入的Pt 26A重组计划与2019指令高度一致，表明2019指令具有示范效应。
作者点评：为什么立法花了这么久？
破产法是“国家主权”的最后堡垒，各国不愿让渡立法权。如我们在欧盟破产条例（EIR）（一）：从1970到2025，欧盟跨境破产重组“程序宪法”演进史中介绍的，连程序法EIR都经历了漫长的五十多年立法征程，更何况事关实体法步调一致的2019指令。好在，后来将破产法协调与资本市场联盟挂钩，提供了外部推力，且COVID-19也加速了立法进程，疫情导致大量企业陷入困境，各国终于对有效重组工具是经济复苏的必要条件这件事达成了基本一致。
对中国投资者而言，理解2019指令的立法历程有助于理解一个事实，2019指令不是欧盟“强加”的规则，而是各成员国充分博弈后达成的共识。这意味着成员国在转化时有较大自由裁量空间，也意味着2019指令的核心机制是经过验证的“最佳实践”。
04
与EIR 2015的互补与兼容
1. 兼容而非替代
2019指令明确表明其不影响EIR 2015的范围，旨在与EIR完全兼容并互为补充。2019指令不要求其范围内的程序满足EIR附件A下的所有通知条件。2019指令程序只有在满足EIR第1条条件（集体性、基于破产法、目的为预防破产、至少部分控制或中止、公开性）并被列入附件A后，才构成EIR项下的“破产程序”。
2. EIR是“程序宪法”，2019指令是“实体框架”
EIR解决三个国际私法问题：跨境重组中，哪个法院有管辖权？适用哪国法律？判决能否被承认和执行？ 2019指令解决另一个问题：重组制度在成员国具体的实体规则中应该长什么样，如何中止、分类、投票、强制批准、保护新融资？
两者的分工是，EIR回答“程序在哪儿走、如何被承认”；2019指令回答“重组制度长什么样”。
3. 公开程序与私人程序的分野
实务界对两者衔接最为敏感，因为直接关系到重组计划的跨境效力。
公开程序（列入EIR附件A）：管辖权基于COMI；开启决定自动承认；判决也自动承认。截至2022年，德国“öffentliche Restrukturierungssachen”、荷兰“openbare akkoordprocedure”、奥地利“Europäische Restrukturierungsverfahren”、法国“sauvegarde accélérée”已被列入或提议列入
私人程序（如荷兰“besloten akkoordprocedure”、德国私人StaRUG）：EIR不适用；管辖权依据国内国际私法（荷兰采用“充分联系”测试）；在欧盟其他成员国的承认存在不确定性
4. 成员国对公开/私人程序的选择
荷兰提供最清晰的双轨制，即公开程序列入EIR附件A，私人程序不列入，选择不可更改；德国同样允许选择；奥地利也采用双轨制；法国sauvegarde accélérée是公开程序，调解程序则不列入；卢森堡司法重组列入附件A。
作者点评：2019指令与EIR的“未竟之事”
2019指令与EIR的衔接，在公开程序层面基本顺畅，但在私人程序层面存在一定空白。比较棘手的是EIR第8条与2019指令的潜在冲突。EIR第8条规定，在另一成员国开启破产程序不应影响位于该成员国之外的资产上的担保权，这在传统上被解释为“硬性规则”，即跨境有担保债权人在重组中享有近乎免疫的地位。但2019指令明确要求重组计划可以约束有担保债权人。
对中国投资者而言，理解2019指令与EIR的关系，有助于在跨境重组中做出正确选择：如果需要在多个欧盟成员国获得承认，优先选择公开程序；如果保密性优先，可选择私人程序，但需评估是否能被承认的风险；涉及跨境担保物时，需特别关注EIR第8条与2019指令的冲突，提前规划应对策略。
05
三大核心 拯救文化如何落地
2019指令开宗明义对以下方面进行规制：
（1）
可供存在破产可能性的财务困境债务人使用的预防性重组框架
（2）
导致破产企业家债务免除的程序
（3）
提高重组、破产和债务免除程序效率的措施
这三个目标之间有一个内在逻辑链条。
早期干预：2019指令要求成员国建立预防性重组框架，使债务人在“破产可能性”阶段而非实际破产时就能启动重组。预防性重组框架应使债务人能够在早期阶段有效重组并避免破产，限制不必要清算，保护就业，最大化债权人总价值
债务人自行管理（DIP）：2019指令规定，应确保进入预防性重组程序的债务人完全或至少部分保留对资产和日常运营的控制权。为避免不必要成本，反映早期性质，鼓励早期申请，原则上应让债务人继续控制。这与传统破产程序中被管理人接管形成鲜明对比
第二次机会（债务免除）：2019指令要求确保破产企业家能够使用至少一种导致完全债务免除的程序，免责期不超过三年
三个目标共同服务于一个更大的政策方向：将欧洲的破产文化从“清算优先”转向“拯救优先”。
1. 从“债权人交易”到“拯救文化”
传统破产法的核心是“债权人交易理论”，认为破产法的目标是为债权人提供集体债务机制，其合法性取决于能否最大化债务人财产价值。该理论对拯救和重整存在内在张力。随着“社群主义”视角的引入，学者开始认为破产法应回应更广泛的社会问题，保护就业、维持有生存能力的企业。这些理论演变为欧盟的政策目标提供了正当性基础。
2. DIP原则的现实意义
在传统破产程序中，债务人一旦进入程序，控制权即转移给管理人，客户和供应商往往因不确定性而终止合作。DIP原则打破了这一模式。2019指令使欧洲重组制度整体趋近美国Chapter 11。
从债务人角度看，DIP意味着管理层在重组期间仍然“说了算”，可以主动推进计划。从投资人角度看，如果中国母公司对欧洲子公司有重大战略依赖，DIP让母公司更有动力推动重组，以通过原有管理团队主导重组。
3. 各国实践中的DIP原则
德国StaRUG是最接近“纯粹DIP”的制度，债务人始终保留控制权，法院一般不主动介入，债务人拥有独家提出计划的权利。荷兰WHOA同样是债务人完全自行管理，债权人、股东也可请求任命重组专家，但专家的作用是辅助而非替代。
法国保障程序中债务人保留控制权，但法院会任命管理人进行监督，债务人需经管理人同意才能处置资产或签订特定合同，属于“部分自行管理”。卢森堡原则上债务人保留控制权，但法院可在“严重且明显不当行为”时任命临时管理人接管。
英国Pt 26A中债务人完全自行管理，且无专门的重组从业人员角色。
作者点评：三个目标之间的内在张力
2019指令的三个目标看似和谐，实则存在如何平衡的张力。早期干预与“生存能力测试”的平衡中，不能让“僵尸企业”滥用框架，但测试标准过严可能把可挽救的企业挡在门外。DIP与债权人保护的平衡中，债务人可能利用重组拖延时间、转移资产，2019指令通过中止期限限制、允许债权人申请解除中止等机制来进行制衡。第二次机会与债权人利益的平衡中，三年免责期给了企业家重新开始的机会，但通过设置例外（不诚实或恶意行为可拒绝或延长）来防止道德危机，保护债权人。
这种平衡思维贯穿于2019指令每一项制度设计中，是2019指令的底层逻辑。
06
破产可能性 把入口提前到体检中心
2019指令最核心的理念之一，是把重组的入口从“已经破产”提前到了“可能破产”。
1. “破产可能性”标准
2019指令规定，应确保在存在破产可能性的情况下，债务人能够利用预防性重组框架。为避免滥用，债务人的财务困境应表明存在破产可能性，且重组计划应能够防止破产并确保生存能力。此外，成员国可以将困境范围扩展到非财务困境，如失去关键合同对未来偿债能力构成严重威胁。
2. “破产可能性”定义的多样性
2019指令将“破产”和“破产可能性”的定义权留给了成员国国内法。这在推进达成立法共识上固然有一定必要性，但也导致了各国准入标准的显著差异。2019指令的“最小协调”模式所包含的诸多监管选项，准入标准就是其中最关键的差异点之一。
3. 准入标准是选择重组法域的关键考量
实务界对各国准入标准的差异极为敏感，因为这直接决定了债务人能否“进门”重组。
选择重组法域时，准入标准是首要评估因素。各成员国对准入设定了不同标准，例如：
这些差异意味着，同一个处于财务困境的企业，在德国可能不符合条件，在荷兰可能符合，在法国可能可以进入调解。选择不同的法域，可能决定重组能否启动
作者点评：“早期”不是越早越好
2019指令将重组入口提前到“破产可能性”阶段，无疑是进步。但“早期”不等于“越早越好”。
如果准入标准过于宽松，可能出现滥用风险或“僵尸企业”。2019指令通过几个机制平衡：允许成员国引入“生存能力测试”排除无前景的债务人；允许限制特定期限内进入次数；要求重组计划满足“债权人最大利益测试”。
对中国投资者而言，关键在于把握“最佳介入时机”。太早，可能被质疑不符合准入标准；太晚，可能已经错过挽救窗口。但实务中，中国境外投后出现问题时，问题往往是开始得太晚，决策得太艰难。如同我们熟悉的“扁鹊见蔡桓公”，适时介入预后良好，不治将恐深。讳疾忌医往往错失最佳治疗窗口。
【文末按语】
本篇回答了三个基础问题：为什么要协调2019指令？协调到什么程度？谁能进门？但知道“为什么”只是第一步。后续篇章将逐步进入实务，早期预警、司法介入、DIP、中止、分类、计划制作、投票、强制批准、新融资保护、待履行合同处理等等。我们第二篇见。
【本文不代表作者及金杜律师事务所对任何法域中任何问题的法律意见或咨询建议。文章中所提及的信息和数据可能随着时间推移、法律法规变化、市场环境变动等因素而不再准确或适用。任何仅依照本文的全部或部分内容而做出的作为和不作为决定及因此造成的后果由行为人自行负责。如您需要法律意见或其他专家意见，应该向具有相关资格的专业人士寻求专业的法律帮助。】
本文作者
唐逸韵
合伙人
“一带一路”国际法律业务部
tangyiyun@cn.kingandwood.com
业务领域：海外投后纾困及重组、跨境投资及战略并购、债务重组及司法重整、产业重组整合、国企治理合规、金融机构化险投资、地方政府化债及履职合规
唐逸韵律师在涉及基建交通、化工能源、生物科技、新能源、矿业资源、金融保险等行业的大型产业整合、债务重组、风险化解、并购投资、合规治理及股权融资方面具有丰富经验。
得益于二十多年参与的各种跨境投资及重组的项目经验，唐律师为客户在日益活跃的跨境交易、境外投后管理、跨境纾困重组、资产处置中提供全方位法律服务，包括作为牵头顾问进行境外法律尽调、制定重组方案、涉及投资架构、起草谈判交易文件、协调境内外参与方合作沟通、推进政府审批及实施。唐律师为中国执业律师，以及英格兰及威尔士执业律师。唐律师为国际破产执业者组织（INSOL International）成员。
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