实务文章｜《建工解释二》第十三条解读:审计、财审与造价鉴定规则

第十三条  发包人与承包人约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，但是审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符，承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许。

前款规定的合理期限，当事人有约定的，按照约定；没有约定的，人民法院综合工程规模和工程造价金额、复杂程度等因素确定，但是该期限不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。

发包人与承包人未约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。

根据《中华人民共和国审计法》第二十三条，审计机关对政府投资建设项目的预算与决算实施审计监督，这是审计机关与建设单位之间的行政监督关系，核心目的在于监督财政资金使用是否合规。而发包人与承包人之间的工程价款结算，属于平等主体之间的民事法律关系。

行政监督关系不能当然穿透至民事法律关系。最高法（2012）民提字第205号案明确：当事人约定接受行政审计介入民事结算，必须具体明确，不能通过解释推定签约时即同意国家审计行为介入。

这一裁判观点在类案中被反复确认：（2018）最高法民终651号案进一步要求——如审计部门是确定的，还应写明审计部门的全称；（2020）最高法民申3900号案中，合同虽有"审计"字样但未明确审计主体，法院认定约定不明，不予采信。

（2025）豫03民终5036号案中，合同仅写"配合政府验收""结算审定"，法院认定该条款仅系承包人配合验收的义务，不涉及结算方式；双方已对第三方审核报告签章确认并履行完毕，审计局随后出具的《复核报告》未经承包人确认，不能改变既有结算，发包人申请鉴定亦被驳回。（2025）鄂0882民初179号案中，补充协议约定"以最终审计结果为准"但未明确指向政府审计，且发包人另行委托了第三方审核，法院认定第三方审核报告为有效结算依据。

综上，审计本质上是监督财政资金使用的行政行为，只有合同明确将审计结论约定为工程结算依据时，才能约束发承包双方的价款结算。

前述原则在司法实践中并非绝对。在政府投资项目中，若发包人为国家机关、承包人为具有相应资质的建筑企业，法院可能结合项目背景认定"按照审计结算价款"即指向政府审计。（2023）宁04民终154号、（2023）宁04民终691号两案中，法院即以此为由认定付款条件尚未成就，未支持承包人要求立即支付工程款的诉请。

一般而言，要使审计或评审结论的约定产生约束力，合同条款需满足以下三项要素：

（一）审计主体必须明确。合同约定应具体到足以锁定唯一、特定的审计机构，不能仅模糊约定"由审计部门审计"，而应指明审计机关的具体名称，避免因主体不明产生争议。

（二）约束对象必须明确。合同应精准指向"审计机关的审计结果"或"财政评审机构的评审结论"，不能使用"以审核为准"等泛指性表述——"审核"的主体和标准可能多样，不具备排他性和确定性。

（三）法律效力必须明确。合同中需直接、肯定地约定，将上述特定审计或评审结论作为双方最终工程价款结算的依据。

（一）路径一：非因承包人原因导致审计结果或者评审结论在合理期限内未出具的，承包人可申请鉴定

本条第二款针对"合理期限"设置了两层裁判规则：当事人有约定的从约定；合同未作约定的，由人民法院结合工程规模、工程造价金额、项目复杂程度综合裁量，但最长不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。

该"最长不超过一年"的限制是本条规则的亮点，为长期处于"待审计"状态的竣工结算划定了明确期限边界。最高人民法院（2020）民终630号案件中，发包人于2014年接收结算报审，直至承包人2017年提起诉讼仍未出具审计结论，最高人民法院最终支持以司法鉴定方式确定工程价款。

应当注意：若审计迟延可归责于承包人，例如承包人缺失结算资料、拒不补正、不配合核对工作的，相应不利后果由承包人自行承担。（2025）川0304民初998号案件中，因承包人未在《建设工程结算审定签署表》上签字导致审计结论未能出具，人民法院驳回了承包人主张工程款利息的诉讼请求。

（二）路径二：审计结论与合同约定明显不符的，承包人可申请鉴定

当事人约定以审计结论作为结算依据，本质是同意引入第三方按照合同约定规则核定工程造价，而非授权任何主体脱离合同约定另行确定计价规则。若审计机关推翻当事人约定的计价方式、否定已签证确认的工程量，该审计结论即丧失作为结算依据的正当性。

（2019）琼民申805号案中，双方合同约定"以三亚市审计部门审定结论为准"，但案涉审计报告未披露计算过程、未设置复议机制，且与实际施工情况存在较大出入；司法鉴定经实地勘验并对当事人异议逐一回应，人民法院最终认定审计报告仅具有证据效力，需经证据规则审查后方可采信，转而采信司法鉴定意见确定工程价款。

当事人主张"审计结论与合同明显不符"时，应注意举证的切入角度：不应仅以"审计金额与申报金额差异过大"为依据，指向具体计价错误的主张更具证明效力，例如套错定额、违反固定单价约定、漏算已签认工程量、违反约定扣减调差款项等。

《建工解释二》第十三条促使审计、财政评审回归制度本位——监督财政资金的合规使用，而非替代建设工程合同处理发承包双方的工程价款债务纠纷。对发包人而言，该条款否定了单纯以审计、财审约定为由拖延工程结算的抗辩路径；对承包人而言，则确立了"一年期限+两类鉴定申请途径"的权利救济规则。该条文的施行，明确了建设工程结算纠纷的裁判尺度，也填补了既往司法适用中的模糊地带。