2007 年 3 月 8 日，海关总署令第 160 号公布《海关珠澳跨境工业区珠海园区管理办法》，自 2007 年 4 月 8 日起施行。
第 160 号署令公布的管理办法已施行近 20 年，其间有过 5 次修改，至今有效。
一部海关规章，施行近 20 年，经过 5 次修改，至今有效，这本身并不少见。
但具体到第 160 号署令发布的这个管理办法，就……不大好说了。
AI 眼中的珠澳跨境工业区
问了一下 AI，关于珠澳跨境工业区，千问是这么说的：
珠澳跨境工业区是中国第一个跨境工业区，位于广东省珠海市拱北茂盛围与澳门西北区青洲之间。
2002 年，为应对 2005 年全球纺织品配额制度取消对澳门带来的冲击，澳门特区政府提出与珠海共同创设跨境工业区的构想。同年 8 月，粤澳领导层会晤达成共识。2003 年 12 月 5 日，国务院正式批复同意设立珠澳跨境工业区，并于 12 月 9 日举行奠基仪式。
园区由珠海和澳门分别通过填海造地形成，总面积约 0.4 平方公里（其中珠海园区 0.29 平方公里，澳门园区 0.11 平方公里），两区以约 15 米宽的水道相隔，并设有专门口岸通道连接。2006 年 12 月，珠澳跨境工业区正式运作。
建区初期，园区以发展工业为主，主要吸引纺织成衣、制药、食品加工、仓储物流等项目入驻，旨在防止澳门本地制造企业大规模北移，稳定澳门就业并推动产业多元化。
尽管发展成效显著，但园区目前也面临一些制约因素。一方面，由于早期政策规定园区内不得建立商业性生活消费设施，导致餐饮、超市、银行等基础生活配套严重滞后，给员工通勤和生活带来不便，形成了“用工难”和人才流失问题。另一方面，原有的监管政策相对滞后，难以完全匹配当前新兴数字产业和澳门"1+4"多元产业发展战略的需求。
针对发展瓶颈，珠澳两地正积极推动园区的升级改造。2026 年，珠海市香洲区已批复了园区市政配套综合整治提升工程，将推进道路、绿化、临时停车场等基础设施改造。同时，相关代表和委员也建议适度调整监管规则，允许增设员工餐厅等生活配套，并依托国家科创战略，重点承接人工智能、跨境数字贸易等新质生产力项目，力求将园区打造为与横琴粤澳深度合作区错位发展的珠澳合作新平台。
关键时间点与历史背景
AI 提到的一个关键时间点：“为应对 2005 年全球纺织品配额制度取消对澳门带来的冲击”，在之前的署令故事中也提到过：
争议条款的来源与现状
AI 提到的制约园区发展的因素之一“由于早期政策规定园区内不得建立商业性生活消费设施”，出自第 160 号署令发布的管理办法：
第五条 珠海园区内不得建立商业性生活消费设施。除安全保卫人员和企业值班人员外，其他人员不得在珠海园区居住。
考虑到国务院 2003 年批复同意设立珠澳跨境工业区时，澳门回归不过 4 年时间，到第 160 号署令发布管理办法时的 2007 年也不过 8 年时间，当时做这样的规定可以理解。
然而，澳门回归至今已经 27 年了，管理办法已经施行近 20 年，其间有过 5 次修改，这一规定仍然“纹丝不动”，就不大好理解了。
横琴模式的对照
我们可以拿横琴来做一个对照：
2009 年，党中央、国务院决定开发横琴，横琴新区正式挂牌成立，成为第三个国家级新区。
2011 年国务院关于横琴开发有关政策的批复中，明确指出：允许横琴居住人员，允许横琴建设商业性生活消费设施和开展商业零售等业务。
海关总署于 2013 年 6 月 27 日以第 209 号署令发布《海关对横琴新区监管办法（试行）》，自 2013 年 8 月 1 日起施行。试行监管办法中没有类似珠澳跨境工业区监管办法里“不得建立商业性生活消费设施”和“除安全保卫人员和企业值班人员外，其他人员不得居住”的规定。
2021 年 9 月，中共中央、国务院公布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，横琴粤澳深度合作区正式成立。
2024 年 3 月 1 日，合作区正式实施分线管理，实现货物“一线”放开、“二线”管住，人员进出高度便利，标志着琴澳一体化发展迈入新阶段。
2024 年 3 月 1 日，海关总署发布第 267 号令，决定自发布之日起废止《海关对横琴新区监管办法（试行）》，其间该试行监管办法曾经根据 2018 年 11 月 23 日海关总署令第 243 号、2023 年 3 月 9 日海关总署令第 262 号有过 2 次修改。
为填补因废止《海关对横琴新区监管办法（试行）》带来的监管规定空白，海关总署先后以 2023 年第 202 号公告发布的《海关对横琴粤澳深度合作区监管办法》、2024 年第 4 号公告关于横琴粤澳深度合作区免保税货物简化申报要求、2024 年第 10 号公告发布的《海关对横琴粤澳深度合作区加工增值货物内销税收征管办法》、2024 年第 18 号公告发布的《海关对横琴粤澳深度合作区进口货物免税管理办法》对相关事项予以规定，都是“自合作区相关监管设施验收合格、正式封关运作之日起施行”。
这些由公告发布的海关对于横琴粤澳深度合作区的各方面规定中，也未见任何“不得建立商业性生活消费设施”和“除安全保卫人员和企业值班人员外，其他人员不得居住”的规定。
从横琴新区到横琴粤澳深度合作区，从海关的试行监管办法到废止后的若干公告规定，横琴一直没有类似珠澳跨境工业区监管办法里“不得建立商业性生活消费设施”和“除安全保卫人员和企业值班人员外，其他人员不得居住”的规定。
战略定位与监管层级的“错位”
2006 年 12 月珠澳跨境工业区正式运作，3 年后横琴新区正式挂牌成立。时间上虽然只差了 3 年，两地的差距却体现在诸多方面：
除了前面提到的制约珠澳跨境工业区发展的规定外，战略定位上，横琴是国家级重大战略平台，珠澳跨境工业区是地方层面的早期合作项目；地理面积上，横琴深合区总面积约 106 平方公里，珠澳跨境工业区一直只有 0.4 平方公里，横琴是珠澳跨境工业区的 265 倍。
这样一对比，第 160 号署令发布的管理办法施行近 20 年，经过 5 次修改至今有效，就显得不那么寻常了。
对于战略定位更高、地理面积更大的横琴，海关都可以只是用几份规范性文件做出监管规定，对定位较低、面积尚不及横琴“零头”的珠澳跨境工业区，却是法律层级更高的海关规章做出监管规定，“错位”显而易见。
这种“错位”固然有其历史原因，但是，海关对横琴也是先有规章，只不过借机（横琴升级）废止了规章，改用规范性文件。
近年来，先废止层级更高的规章，然后用层级较低的规范性文件对同一事项做规定，海关已经不止一次这么做了。
既然对横琴可以，而且，更重要的是第 160 号署令的个别规定已被明确称为“制约因素”，施行近 20 年经过 5 次修改都没有改动，就让人不得不发出标题的疑问了。
