中国推动数字贸易制度型开放面临的挑战及应对策略

中国推动数字贸易制度型开放面临的挑战

(一) 主要经济体数字贸易治理理念不同

数据要素兼具经济、社会、政治与技术多重属性。由于各国在数字技术水平、文化价值理念上存在显著差异，其数字贸易治理理念也呈现出鲜明的个性化特征。一是美国强调数字贸易利益优先。作为网络技术和数字技术的全球领先者，美国在数字空间拥有压倒性力量。美国的数字贸易规则以美大型数字企业的全球利益为核心导向，政府倾向于通过行业自律等“软规则”为企业提供创新空间，避免过度监管阻碍技术进步。在数字贸易核心议题中强调数据跨境自由流动、数字知识产权保护、网络中介责任豁免。二是欧盟强调个人权利优先。欧盟数字贸易规则重心在于数据保护的严格性和数字市场的公平性，数字治理采用了“硬法治”模式，通过完善立法强制规范数字活动。三是中国强调数字主权和安全优先。中国关于数字主权的立场，是基于国家主权原则与自身发展需求的系统主张，核心在于维护国家对数字空间的管辖权、控制权与发展权，同时推动全球数字治理的公平性与多边主义。中国的数字主权立场并非“封闭主义”，而是兼顾安全和发展的平衡观：一方面要求重要数据应存储在中国境内，以确保国家数据安全；另一方面，积极推动数据有序流动，支持数字经济发展。

(二) 中国在数字治理上存在诸多“模糊地带”

规则不明确、监管透明度不足、争议解决信息不对称是中国对接高标准数字贸易规则的关键障碍。中国在数据治理中存在数据分类分级标准以及安全例外条款内容模糊、标准不明确等问题。一是数据分类分级标准不明确。数据分类分级是数据安全治理的起点和基石，但在实践层面存在诸多模糊地带。《中华人民共和国数据安全法》虽然提出了重要数据、核心数据的概念，但缺乏具体实施细则和操作指引。在此基础上，地方和行业开始探索制定地方和行业性重要数据识别规则和目录，但不同省份制定的数据分类分级标准存在明显差异，这均增加了企业数据合规的难度。二是安全例外条款存在模糊性。CPTPP、DEPA、RCEP 等区域贸易协定在数据跨境流动条款当中都采取了“数据自由流动 + 安全例外”的模式，争议的焦点为安全例外界定。CPTPP 等高标准经贸规则对安全例外提出了必要性、非歧视性以及比例限制等要求，限制成员国滥用安全例外。RCEP 虽然在原则上保护数据自由流动，但是成员国可以基于“合法公共政策目标”实施本地化措施，并基于“基本安全利益”采取必要措施限制数据流动，其他缔约方不得提出异议。在 RCEP 框架下，安全例外条款具有高度的“自裁性”，且没有比例限制要求。安全例外的自裁性在一定程度上为国家保护数据安全和数据主权提供了政策空间，但同时标准的不确定性将进一步加剧数字贸易规则碎片化，阻碍国际互信与合作。

(三) 中国在数据跨境流动上仍然存在较高壁垒

自 2024 年发布《促进和规范数据跨境流动规定》以来，中国的数据出境治理模式从“安全模式”转变为“平衡模式”，通过数据出境豁免、自贸区负面清单制度、缩小安全评估范围等方式平衡数据安全与流动便利双重需求。虽然数据出境便利程度得到进一步提升，但数据跨境流动效率仍然存在较高壁垒。一是标准合同和安全认证方式暂未成熟。中国数据跨境流动监管形成了“数据境内存储 + 出境安全审查”的基本监管模式，企业可通过数据跨境安全评估、标准合同、专业机构个人信息保护认证三种方式进行数据跨境传输，根据数据类型及数量条件触发不同数据出境路径。虽然标准合同和个人信息保护认证被列为数据跨境选项，但在实践中仍然以安全评估为核心，标准合同和安全认证方式尚未成熟。二是缺乏国际互信机制。中国目前尚未加入 APEC 的跨境隐私规则 (CBPR) 体系，也未被列入欧盟委员会确认的白名单国家，这意味着中国企业向 APEC 经济体或欧盟进行数据传输时，需要采取额外的合规措施。由于中国未与欧盟等经济体实现数据保护标准互认，企业在数据跨境业务中可能面临双重合规压力，不同经济体的保护认证和标准不同，这均显著增加了合规的难度。三是数据安全评估效率不高。具体表现为安全评估的配套细则出台滞后，评估环节缺乏标准化操作流程，导致企业数据出境评估的等待周期较长。安全评估的有效期为 2 年，且情况变化需要重新申报，这导致企业需要对数据合规进行持续资源投入。

(四) 中国在数字产业上国际化水平较低

数字经济的零边际成本和规模经济特征，使其具有天然的国际化倾向，这为数字企业国际化提供了独特的优势。近年来中国数字企业加速国际化，凭借技术创新和本地化运营，在跨境电商、云计算、人工智能等领域取得了显著成绩，但也面临政策壁垒、数据合规、市场竞争等一系列挑战。一是数字产业国际竞争力存在差距。中美两国在数字经济方面的竞争体现在数字基础设施、前沿技术研发、国际市场占有率等方面。尽管中国在数字基础设施建设、产业数字化方面取得了显著成效，但美国在前沿技术、国际市场占有率方面仍然保持领先地位。例如，美国在全球社交平台 (如 Facebook、YouTube)、电商平台 (如亚马逊) 上占据主导地位，而中国的抖音、阿里巴巴等虽然在部分市场具有一定影响力，但全球用户数量和市场占有率仍与美国存在巨大差距。中国数字企业的国际化程度显著低于美国，中国数字企业的国际收入主要来自新兴市场，而美国数字企业则在发达国家占据主导地位。二是中国数字企业受到西方国家打压。美国企图针对中国进行数字脱钩，通过投资安全审查、出口管制、贸易制裁、清洁网络等手段将中国排除出美国数字市场，并联合其他国家共同打压中国数字企业。三是跨国公司对中国市场依赖度低。基于数字主权和安全优先的原则，中国在数据政策上采取了较为严格的监管措施，包括数据本地存储、数据出境安全审查、市场准入限制等，这在一定程度上限制了国外数字企业进入中国市场。例如，由于中国互联网监管政策的逐步加强，谷歌于 2010 年正式退出中国大陆市场。严监管措施对国内数字企业起到了一定的保护作用，但我们也要看到跨国公司对中国数字市场的依赖程度过低，将限制中国在数字规则领域的话语权。

(五) 中国在数字规则领域缺乏话语权

尽管中国是全球数字经济的重要参与者，但在数字规则领域的国际话语权仍相对较弱。一是中国数字贸易规则与国际高标准存在较大差距。与美欧数字贸易规则相比，中国尚未提出具有全球影响力的数字贸易规则模板，导致中国在全球数字贸易规则谈判中处于“跟随者”地位。中国在区域贸易协定中加入数字贸易规则时间较晚，并且主要集中于电子商务便利化和数字营商环境的改善，缺乏数据跨境流动、数据知识产权保护、数字产品市场准入、政府数据开放等高标准条款。二是中国在数字贸易规则网络中处于边缘位置。随着世界各国签订大量包含数字贸易规则的双边和区域贸易协定，交叉重叠的贸易协定形成了“意大利面碗”式的数字贸易规则网络，欧盟、新加坡等处于该网络的中心位置，中国则处于相对边缘的位置。在全球数字贸易规则制定中，中国在国际多边和区域谈判中的参与度相对有限，数字贸易规则全球影响力偏弱，这与中国自身数字经济实力不相称。三是数字技术标准国际化滞后。中国在 IPv6+、物联网、区块链等技术领域虽然积累了一定优势，但在国际标准化过程中，由于缺乏足够的技术积累和影响力，影响了国内标准在国际市场中的推广和应用，也限制了中国在全球网络基础设施中的话语权。美欧等发达经济体在 AI 伦理、物联网协议等关键性数字技术标准上仍然占据主导地位。

中国推动数字贸易制度型开放对策建议

(一) 稳预期：坚定不移扩大数字贸易制度型开放

自改革开放以来，中国借助加入世界贸易组织 (WTO) 等重大开放举措，深度融入世界经济体系，并实现了自身的跨越式发展。坚定不移地推进数字贸易制度型开放，是中国应对外部不确定性、提升数字经济领域国际规则影响力的关键战略举措，更是对中国历史经验的传承与升华。

其一，积极对接高标准数字贸易规则。通过与 DEPA、CPTPP 等高标准数字贸易规则对接，促使国内在数据流动、知识产权保护、数字市场开放以及消费者权益保护等方面提高标准和透明度，降低数字贸易壁垒，增强中国数字经济规则的国际兼容性。

其二，持续完善国内数字贸易法规体系。数字贸易法律体系的完善是一个动态演进的过程，需要在立足国情与对接国际规则之间不断探寻最优方案。未来的核心工作在于持续夯实数据产权制度、细化关键规则、填补人工智能等新兴领域的立法空白，为中国从数字贸易大国迈向数字贸易强国提供坚实的法治保障。

其三，以自由贸易区、海南自由贸易港等作为对接高标准数字贸易规则的核心载体。制度型开放强调边境后制度，如制度、规则、管理、标准等与国际高标准经贸规则的对接。由于各国处于不同的发展阶段，在对标高标准的过程中存在较大风险。在自由贸易区、海南自由贸易港内开展压力测试和制度创新，能够有效平衡开放与安全，确保国家经济安全和整体稳定的底线。同时，许多自由贸易区内具备数字经济、跨境电商、数字内容、人工智能等相关产业基础，为创新制度实验提供了丰富的实践场景。

(二) 强透明：增强中国数字贸易规则透明度和可解释性

提升中国数字贸易规则的透明度与可解释性，是构建高水平对外开放新格局、增强国际商业信心、深度参与全球经济治理的关键举措。

其一，构建清晰的数据分类体系。制定并公布国家层面的重要数据识别指南，明确“核心国家安全数据”负面清单，使企业能够精准判断数据属性，降低不确定性。对于核心国家安全数据，需严格限制其跨境流动，以契合中国总体国家安全观对数据主权的要求；对于一般重要数据，构建基于风险评估的跨境流动机制；对于非敏感数据，则简化其跨境流动流程，以符合数字经济便利化的目标。

其二，细化安全例外条款。CPTPP、RECP 在数据跨境流动条款中均认可数据自由流动这一基本原则，但在安全例外方面存在较大争议。细化安全例外条款并减少模糊地带是中国对接高标准数字贸易规则的重点领域，通过明确安全例外的定义、缩小安全例外的范围，提供官方系统性的规则解释，阐明中国规则的立法意图、安全考量以及合规途径，减少因不了解中国制度逻辑而产生的误判。

其三，主动开展国际对接与沟通。通过双边/多边谈判、标准互认、主动设置全球数字治理议题等举措，建立多层次的对外沟通机制，提高规则体系的兼容性与开放度，主动融入甚至引领全球数字贸易规则的演进，为我国数字企业“走出去”提供制度保障。

(三) 降成本：切实降低数据流通制度性成本

在数据流通中，其成本不仅包括存储、技术等硬性成本，还包括因规则不清、流程繁琐而产生的软性成本，这些制度性成本成为数据要素高效流通的隐形壁垒。构建一个低成本、高效率、可信赖的数据流通环境，有助于释放巨大数据红利，让数据真正地流动起来。

其一，优化数据出境安全评估监管程序。数据出境安全评估制度作为中国数据治理的重要制度，其具体的技术标准和通过门槛未完全公开，存在一定的主观裁量空间，导致企业在进行合规自查时面临结果难以预测、审核时间不确定等问题。通过制定并公布数据出境安全评估相关的《申请材料清单》《技术标准指南》《审核时限表》，提供企业在线进度查询系统，提升出境评估效率。

其二，简化数据出境合规流程。中国数据跨境流动治理已经从“安全模式”转为“平衡模式”，表明中国致力于在数据安全与便利流通之间取得平衡。各自贸区目前已开展数据跨境流动负面清单探索，未来可将自贸区的成功经验转化为一般性的制度，持续便利数据流通。

其三，培育第三方认证体系。DEPA 要求成员国建立数据保护可信标志，鼓励企业通过认证获得跨境数据流动便利。建立“中国版数据保护可信任标志”体系，并以 DEPA 平台为突破口推动标准互认，可以为企业提供数据合规能力的可视化证明，弥合数据安全信任鸿沟。

(四) 扩准入：吸引更多优质数字企业进入中国市场

随着中国在数字经济领域不断取得突破，中国有实力也应当有自信逐步放开数字服务市场，吸引优质数字企业进入中国市场，推动数字贸易高质量发展。

其一，放宽市场准入。市场规模是监管权力的基石，外国公司倾向于采用重要市场的规则标准，在中国争取数字贸易规则话语权的背景下，必须逐步扩大数字服务领域外资市场准入。

其二，构建良好数字生态环境。在“硬件”方面，应持续提升 5G/6G、数据中心、算力中心等基础设施的覆盖率和质量，降低所有企业的运营成本，这是吸引高端外资的重要前提。在“软件”方面，核心是打造一个对内外资都公平、透明、可预期的营商环境，在数据跨境流动、网络安全、平台治理领域，建立与国际规则接轨的监管框架。

其三，促进资源要素跨境高效便捷流动。在数据流动方面，依托自贸区探索负面清单管理制度，最大化便利数据出境。在人才流动方面，扩大职业资格认证和优化出入境政策，深入开展外国人来华工作便利化试点，吸引国际专业人才。在资金流动方面，持续优化跨国公司跨境资金管理，提升人民币跨境结算便利度。

其四，建立“引进来”安全审查框架。在关键数字基础设施、核心数据等领域，完善外商投资安全审查机制，保障国家安全底线。

(五) 善输出：提升中国数字贸易规则国际影响力

以美国为代表的数字贸易治理体系强调经济效率，忽视数据安全、数据收益分配的相对公平以及发展中经济体的数字鸿沟。因此，虽然美国在多个区域贸易协定中积极推广“美式”数字贸易规则，但仍受到众多的质疑。我国应积极提出中国方案，推动数字贸易规则体系朝着更有利于经济发展、财富公平、社会和谐的方向发展。

其一，弥合发展中国家数字鸿沟。通过数字基础设施共建、数字技能交流培训、数字技术应用与产业转型等多措并举，弥合发展中国家数字鸿沟，构建数字国际合作基础。

其二，为国际规则注入中国和发展中国家关切。中国应从被动应对欧美规则转变为主动设定议程，代表广大发展中国家积极发声，反对制定过于激进、超越发展中国家能力的条款。

其三，在规则空白领域抢先布局，争夺定义权。在人工智能、数字货币等尚未成熟的领域，应积极提出系统性倡议，避免未来陷入被动境地。

其四，向外推广中国的治理范式。通过在国内建成高效、安全、普惠的数字经济体系，使中国的数字贸易实践成为可供借鉴的“公共产品”，当中国的数字解决方案在全球被广泛接受时，中国未来在多边谈判中的基本盘就越稳固，其“引领者”地位越会受到认可。

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| 来源：《对外经贸实务》2026 年第 3 期 / 高晓娜、彭冬冬、彭聪

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