欧盟委员会 7 月 17 日公布 COM(2026) 616 号提案，计划对 EU ETS 指令和市场稳定储备规则进行定向修改。提案需要经过欧洲议会和欧盟理事会审议，欧盟机构此前提出争取在 2027 年第一季度完成谈判。
此次改革的一项核心变化，是将能源密集型工业的免费配额机制延长至 2040 年。钢铁、水泥、化工、化肥等行业将继续获得一定程度的碳泄漏保护，部分行业的配额基准收紧速度也将放缓。
这给欧洲工业企业提供了更长的调整窗口。在能源价格偏高、清洁技术成本尚未明显下降的情况下，企业不必立即承担全部碳成本，可以分阶段改造生产线。
免费配额同时增加了新的投资条件。
从 2031 年开始，原则上申请免费配额的工业设施需要公开并提交一份"投资欧洲减碳计划"。计划需要列明通往 2050 年气候中和的技术路线、具体投资项目和每五年的阶段性减排目标，并经过 EU ETS 核查机构验证和成员国主管部门批准。
更关键的一项要求是，企业在一个五年配额周期内投入的合格减碳资金，至少应相当于该周期免费配额经济价值的 100%。项目需要在欧盟境内实施，并在相关设施层面带来显著减排。
企业提交合格计划后，可以按年度获得对应免费配额的 80%。剩余 20% 需要等到五年周期结束后，由主管部门确认项目已经实施、投资金额达到要求并取得显著减排结果，才会正式发放。
如果企业获得配额后将相关产能或经济活动转移到欧盟以外，还可能被要求返还已经获得的免费配额。
免费配额由此带有类似履约保证金的性质。企业得到的是一项附有投资地点、投资金额和减排结果要求的政策资产。
欧盟调整免费配额规则，与碳市场资金使用效率有关。
欧盟委员会数据显示，自 2013 年以来，EU ETS 累计产生的拍卖收入已经超过 2700 亿欧元，同时向工业部门发放了价值约 2550 亿欧元的免费配额。
但在成员国使用的碳市场收入中，直接投入钢铁、化工和化肥等工业部门减碳的比例只有约 5%。这些工业部门却贡献了 EU ETS 排放量的约 47%。
碳市场积累了大量资金，真正进入工业生产线改造的比例仍然有限。部分企业承担不断上升的碳成本，却缺少能够覆盖绿色钢铁、工业电气化、绿氢和碳捕集项目前期成本的长期融资工具。
新方案试图把碳价、免费配额和项目融资连接起来。
欧盟计划设立规模为 1000 亿欧元的工业脱碳银行。第一阶段是 2028 年至 2030 年运行的"ETS 投资加速器"，计划预留 4 亿份排放配额，为工业项目提供按每吨减排量计算的固定碳溢价。
这一机制采用先到先得模式。获得支持的项目需要提交履约担保，并在规定时间内启动建设。项目实际减少的排放越多，可以获得的支持越多。
2031 年以后，工业脱碳银行将更多使用竞争性招标、固定碳溢价和碳差价合约。碳差价合约可以在未来碳价不足以覆盖项目成本时提供补偿，从而降低企业对长期碳价波动的担忧。
这意味着 EU ETS 将同时发挥三种作用：通过配额价格提高排放成本，通过免费配额降低碳泄漏风险，再通过拍卖收入和预留配额资助欧洲本地减碳项目。
过去，企业只需要计算免费配额可以抵消多少碳成本。今后还需要算清楚这些配额能撬动多大规模的欧洲本地投资。
免费配额的调整也会改变欧盟碳边境调节机制的实施节奏。
CBAM 的基本逻辑，是让进口产品承担与欧盟境内同类产品接近的碳成本。只要欧洲企业仍然获得免费配额，进口产品的 CBAM 义务也需要扣除相应的免费配额调整，避免进口产品承担更高的碳成本。
按照原有安排，CBAM 覆盖行业的免费配额将在 2026 年至 2034 年逐步退出。随着免费配额减少，进口商需要交纳的 CBAM 证书数量相应增加，2034 年后进入完全实施阶段。
新提案计划从 2028 年开始，重新加入原本因 CBAM 退出的免费配额中的 15%，并将完全退出时间延后至 2038 年。
按照提案列出的新路径，CBAM 系数在 2026 年为 97.5%，2027 年为 95%，2028 年为 91.5%，随后逐年下降。2034 年至 2037 年仍保留 15%，到 2038 年才降至零。
CBAM 系数越高，欧洲企业能够获得的免费配额比例越高，进口产品需要承担的 CBAM 调整比例通常越低。因此，对向欧盟出口钢铁、铝、水泥、化肥、氢和相关下游产品的中国企业而言，碳成本上升曲线可能比原计划更平缓。
这并不意味着 CBAM 核算要求有所放松。
进口产品仍需要提交产品产量、直接排放、部分间接排放和前体材料排放等数据。产品实际排放越高，需要购买的 CBAM 证书通常越多；在原产国已经有效支付的碳价，可以按照欧盟规则申请扣减。
政策节奏延后，为中国出口企业增加了改造和建立碳数据体系的时间。不同企业之间的成本差异仍会继续扩大。能够提供经过核查的实际排放数据、使用低碳电力或降低生产过程排放的企业，可能获得更低的 CBAM 成本。长期使用默认值、无法追踪供应链排放的企业，仍面临较高的不确定性。
此次改革还提出将欧盟境内永久碳移除逐步纳入 EU ETS。
根据提案，欧盟计划在 2031 年至 2040 年间增加 2.5 亿份配额，由欧盟委员会拍卖这些配额，并使用收入购买等量的欧盟境内永久碳移除单位。如果拍卖收入不足，还可以额外拍卖最多 1000 万份配额，为购买计划提供资金保障。
初期符合条件的技术主要包括两类。
一类是直接空气碳捕集与封存，即直接从空气中捕集二氧化碳并进行永久地质封存。另一类是生物质碳捕集与封存，即利用生物质吸收的二氧化碳，在能源或工业过程中进行捕集和永久封存。
购买的碳移除单位需要符合欧盟碳移除与碳农业认证框架，并在登记系统中注销，避免同一减排量被重复使用。
欧盟委员会选择集中采购，而没有立即允许所有企业自由使用碳移除信用抵消排放。这种设计可以控制进入体系的数量、技术类型和质量，也可以减少低质量信用大量涌入后削弱碳价信号的风险。
如果 2.5 亿吨购买规模得到执行，欧盟将形成一个由合规碳市场收入支持、持续十年的永久碳移除需求机制。碳移除项目将获得相对明确的长期买方，直接空气捕集、生物质碳捕集、二氧化碳运输和地质封存基础设施也可能获得新的融资依据。
但碳移除成本通常高于 EU ETS 配额价格。欧盟需要解决拍卖收入是否足够、符合条件的项目能否按期形成供应，以及碳移除是否会降低工业企业直接减排动力等问题。
这轮改革延长了工业部门的碳成本缓冲期，同时把免费配额变成附带条件的投资承诺。
对于欧洲工业企业，最直接的问题是现金流。企业虽然可以先获得 80% 的免费配额，但需要承诺投入相当于全部免费配额价值的减碳资金。高资本开支行业可能需要提前准备项目融资、建设许可、清洁电力合同和设备供应。
对于成员国主管部门，难点在于如何定义"显著减排"和"合格投资"。如果标准过松，企业可能通过常规设备更新换取配额；如果标准过严，部分企业可能无法按时获得剩余 20%，增加经营成本。
对于 CBAM，争议将集中在欧洲企业获得的条件性免费配额如何准确反映到进口产品的扣减公式中。欧盟需要证明境内产品和进口产品承担的碳成本具有可比性，同时避免企业通过改变贸易路线、产品分类或下游加工环节规避规则。
这份提案显示，欧盟并未取消工业减排目标，而是在调整实现路径。部分减排压力被延后，换取企业在欧洲境内建设减碳项目；部分碳市场收入被重新引导至工业生产线；CBAM 的成本上升速度放缓，但碳数据和产品排放强度仍将决定出口企业的长期竞争位置。
后续欧洲议会和欧盟理事会的谈判，将决定 80% 与 20% 的配额比例、投资金额要求、CBAM 退出时间和永久碳移除规模能否保留。
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