坦桑尼亚《国家参与条例》确立了政府通过干股、治理权等介入矿业项目的制度框架，但“经济利益分享”与“平衡原则”仍停留在原则层面，缺乏可执行机制。本文基于案例项目谈判实践，分享推动联合财务模型、中期审查等机制落地的阶段性进展，为投资者提供参考。
作者丨程军 周曦
一、问题的提出
自 2017 年资源民族主义改革以来，坦桑尼亚持续强化矿业投资中的国家参与和收益保障。2022 年《国家参与条例》进一步明确了政府“既是监管者、也是收益分享者”的双重定位。与传统税制不同，该条例构建了更具嵌入性的参与模式：政府不仅通过税费分享利益，更通过不少于 16% 的不可稀释干股、董事提名权、管理层参与权、股东贷款票据权利及优先分红安排，从治理和现金流两个维度深度介入项目。
在此背景下，“经济利益分享原则”与“经济利益平衡原则”成为理解风险分配的关键。前者界定政府“如何分享”，后者关乎在财政或监管环境发生重大变化时，投资人能否“恢复经济平衡”。然而，对于中国投资者而言，挑战在于：坦方视国家参与为公共政策，谈判空间有限；且相关机制缺乏成熟先例。纸面上的“公平”并不意味着争议发生时投资人能低成本获得救济，这是当前法律设计中需正视的核心风险。
二、坦桑现行法下的经济利益分享原则：政府分享的是“综合政府收益”
(一) “经济利益”并不限于股东收益
根据《国家参与条例》，政府取得的“经济利益”由两部分构成：
一是财政性收益，包括资源税、服务费、企业所得税、股息预提税等；
二是股权性收益，即政府通过干股及其他股份享有的股息、清算分配等权利。
这意味着坦桑的“经济利益分享”并非简单的合资利润分配，而是一种“国家综合收益分享机制”。政府集公权力主体、征税主体、股东及治理参与者于一身，形成了多层次、复合型的收益结构。
(二) 国家参与是“股权 + 治理 + 融资参与”的组合制度
《国家参与条例》显示，国家参与不限于干股，还包括：
- 以回转矿权作为出资取得股份；
- 通过授予税收减免取得额外股份；
- 协商取得普通股；
- 通过干股附随的治理权和财务权强化实际参与。
因此，坦桑国家参与制度是一个同时作用于控制权、分配顺序和融资结构的动态组合，而非静态的干股要求。
(三) 矿山生命周期与合并口径确立全周期分配逻辑
条例引入了两个关键概念：
矿山生命周期：按全生命周期衡量利益分配；
合并口径：在合并口径下比较国家与投资方的整体经济利益。
这一设计理论上有助于避免短期事件扭曲收益判断。但问题在于：若缺乏对时间价值、现金流分配顺序及资本回收的细化安排，“全生命周期公平”可能仅沦为事后评价口径，无法在项目运行中实际执行。尤其对于高资本开支、强融资依赖的项目，这种后置的评价方式难以回应建设期和偿债期的现实风险，导致制度落地受限。
三、经济利益平衡原则的引入及其制度缺陷
(一) 现行模版虽提出“经济平衡”，但仍属原则性表达
《国家参与条例》规定，若原有财政假设发生偏离，应依据经济利益平衡原则调整安排。这承认了长期项目需动态再平衡的逻辑。然而，现有条文未回答关键操作问题：何种变化构成失衡？触发阈值是多少？由谁测算？采取何种补偿工具？若政府不同意，投资人如何救济？因此，现有的“经济平衡原则”更像是一项解释性宣示，而非成熟的合同救济机制。
(二) 政府收益前置与投资回收后置存在天然张力
现行制度下，检查费、服务税等政府收益在项目早期即可形成现金流出；而投资人的资本回收和回报通常要在运营稳定后才逐步实现。加之干股的优先分红权和贷款票据安排，进一步压缩了投资人前期的资本回收空间。若缺乏清晰的前期保护机制，极易出现“长期累计收益看似平衡，但项目前期可融资性被严重削弱”的局面。
(三) 法规模版可微调，但核心国家参与结构谈判空间有限
虽然条例允许协商修改《框架协议》，但明确禁止实质性变更国家参与、干股等核心条款。实践中，坦方对涉及国家收益、治理及优先分配的条款调整持抗拒态度。许多合理的商业化安排在不动摇强制性国家参与逻辑的前提下，难以实现。
(四) 相关机制尚未经过充分实践检验
从公开资料看，2022 年条例所设想的机制从未真正实施过，缺乏稳定先例。这种不确定性意味着实施结果高度依赖政治地位和临时博弈，而非合同文本。对于依赖长期资本投入的中国投资者而言，这种制度不确定性比税率高低更值得警惕。
四、笔者就题述事项的努力：从原则性安排走向初步机制化
主要进展
过去一年，笔者协助某大型中资企业在坦桑尼亚矿业及冶炼综合体项目（“案例项目”）中，与坦方进行了九轮正式谈判。重点在于如何在现行政策框架内，设计一套具有可执行性、可测算性和可落地性的经济利益分享与平衡机制。
(一) 将经济利益分享与联合财务模型、分享比例挂钩
双方初步达成合意，尝试以联合财务模型作为利益分配的测算基础，并明确分享比例。这一进展将抽象的“公平分享”原则推进为具象的模型化安排，解决了法规模版中“只讲原则、不讲测算基础”的痛点。通过将《框架协议》与联合财务模型挂钩，为后续引入更成熟的平衡条款奠定了基础。
(二) 引入中期审查和偏差校正机制
谈判文本提出自商业运营日起定期进行中期审查，或在收益偏差达到阈值时启动校正机制。这填补了法律规定中关于“何时审、审什么、如何调”的空白。坦方首次在文本层面承认：经济利益分享不应是静态的，而应根据实际运行情况通过制度化机制进行动态校正。
(三) 推动坦方接受“经济利益分享需有技术基础”
经过多轮沟通，坦方初步承认经济利益分享不能仅靠政策性口径，必须建立在可计算、可复核的技术基础之上，并与联合财务模型及偏差核对相联系。这是从原则层面向可操作文本层面的重要突破。
(四) 在现有法律框架内为后续机制预留接口
鉴于一步到位接受完全市场化条款不现实，笔者采取渐进策略，推动坦方接受关键机制元素。当前文本虽较初步，但已为后续引入基准模型、假设变更、影响测算、补偿工具和专家裁定等内容打开了空间。
五、结语
总体而言，坦桑尼亚矿业国家参与框架虽具备现代资源项目治理的概念基础，但在触发条件、测算基础、审查路径等方面仍存在制度空白。对投资人而言，相关安排能否真正形成低成本、可预期的执行规则，不确定性较高。
案例项目的谈判实践表明，在既有框架内将原则性安排推进为可执行机制是可行且必要的。围绕联合财务模型、分享比例、中期审查等取得的阶段性进展，证明了在规则解释与交易结构之间建立稳固衔接的可能性。这不仅为该项目后续发展奠定基础，也为中国投资者在其他资源民族主义色彩较强的新兴市场提供了有益参考。
本文主要讨论现行制度结构及谈判推进，下篇将进一步结合比较法与多国实践，探讨更具可执行性的条款设计及关键机制空间。
[注]
程军 律师
北京办公室 合伙人
业务领域：跨境投资并购，工程和项目开发，融资业务
行业领域：矿产资源，能源和电力，新基建，城市更新与不动产运营，智慧物流与供应链
周曦 律师
北京办公室 公司业务部
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