近 40 年的能源资源行业城镇土地使用税“免税红利”即将终结。财政部、税务总局公告 2026 年第 22 号明确：煤炭、矿山、油气、建材、电力等行业部分主要生产经营用地，将从免征改为分两步恢复征税——2026 年 9 月 1 日起减半征收，2027 年 9 月 1 日起全额征收。针对近期客户集中咨询的热点，本文对政策核心及应对策略进行深度解读。
政策背景：实施近 40 年的优惠迎来调整
本次调整依据为《财政部 税务总局关于调整部分能源资源行业企业城镇土地使用税政策的公告》（财政部 税务总局公告 2026 年第 22 号），于 7 月 27 日发布并对外公开。
该优惠政策历史久远。自 1988 我国开征城镇土地使用税以来，鉴于当时能源资源行业作为国民经济瓶颈、产品计划定价及企业占地规模大等特殊性，国家陆续对油气、煤炭、矿山、建材及电力行业出台了免征政策。这一免就是近 40 年，典型文件如 1989 年的《国家税务局关于电力行业征免土地使用税问题的规定》（(89) 国税地字第 013 号）。
优惠覆盖范围广泛，包括采矿场、矸石山、排土场、尾矿库等直接生产经营用地，以及厂区外的公路、铁路专用线、炸药库安全区等。然而，长期执行也带来了土地利用效率偏低、影响税收公平等负面效应。此次调整的本质是回归税收公平，将“该交的税”恢复正常征收，而非新设税种。
核心调整：分两步走，设置过渡期
公告明确了恢复征税的过渡期安排，分为两个阶段：
第一阶段：减半征收期
时间：2026 年 9 月 1 日至 2027 年 8 月 31 日
标准：按应纳税额的 50% 征收。此举旨在给予企业一年的缓冲期，用于财务测算与经营调整。
第二阶段：全额征收期
时间：2027 年 9 月 1 日起
标准：按应纳税额 100% 全额征收。同时，(89) 国税地字第 013 号等旧有优惠文件废止，标志着该优惠政策彻底退出历史舞台。
简言之，明年 9 月前享受“交一半”待遇，后年 9 月起需“全交”。鉴于 2026 年 9 月 1 日临近，企业务必在此之前完成账目梳理与测算。
征税范围界定：一表看清免与征
本次政策的核心逻辑是：直接生产经营用地恢复征税，公益性及重大基础设施用地继续免征。具体对照如下：
| 恢复征税（不再免） | 继续免征（保留） |
|---|---|
| 采矿场、矸石山、排土场、尾矿库等直接生产经营用地 | 石油天然气企业工矿区内的消防、防洪排涝、防风防沙设施用地；厂区以外的铁路专用线、公路用地 |
| 企业厂区以内的生产、办公、生活区用地（原享受优惠部分） | 油气长输管道线路用地及施工临时用地 |
| 一般性生产经营配套用地（非公益、非安全、非重大基础设施性质） | 水电站水库淹没区、大坝（不含发电厂房）、堤防、护坡、航道、泄洪及灌溉设施用地；核电站堤防、护坡用地 |
| 供电企业输电线路（含杆塔基础）用地及施工临时用地；火电厂厂区以外铁路专用线、公路用地 | |
| 煤炭、矿山（金属/非金属）、建材企业炸药库库房外安全区用地；煤炭企业厂区以外铁路专用线、公路、向社会开放的公园和公共绿化带用地 |
注：上述保留免税的土地，在项目建设期间同样免征。炸药库安全区、厂区外交通设施、消防防洪设施等具有“安全垫”和“公共属性”的用地，国家仍予以保留免税支持。
财务影响：税负需重新测算
城镇土地使用税计算公式为：应纳税额 = 实际占用土地面积 × 适用税额标准。恢复征税后，企业税负将从“零”逐步过渡至“半额”再到“全额”。
实操关键点
1. 占地大户绝对税额显著
虽然官方表述该税种占总体税费成本比重较低，但对于煤矿、露天矿山、大型电厂等占地数千亩的企业，全额征收后年增税负可能达数十万至数百万元。
2. 适用税额因地而异
税额标准由各省制定，大城市与偏远工矿区差异巨大。企业需核实所在地最新标准，避免沿用旧数据估算。
3. 抓紧过渡期窗口
减半征收期仅一年。若拖延至 2027 年再规划，将直接面临全额征税，错失政策缓冲红利。
案例测算：某露天煤矿占用应税土地 5000 亩（约 333 万平方米），当地适用税额为 3 元/平方米。全额征收下年税额约 1000 万元；减半期内为 500 万元。对于利润微薄的传统能源企业，这是一笔不容忽视的成本。
专家观点：并非加税，而是纠偏
北京大学教授刘怡指出，原有优惠政策在促进产业发展、缓解能源紧缺方面曾发挥积极作用，但长期实施导致的土地利用效率低、税收不公平等问题日益凸显。恢复对直接生产经营用地征税，有助于引导企业盘活存量土地、提升利用效率；而保留公益性、安全性及重大基础设施用地免税，则有利于生态修复、降低重大项目落地成本及夯实安全支撑。
此次调整旨在实现“优惠精准化”：收回普惠性过度的优惠以补公平缺口，同时保留必要的安全与公益支持，避免过度增加企业负担。
受影响企业自查清单
煤炭、矿山、油气、建材、电力行业的财务负责人及管理者，建议立即开展以下三项工作：
第一，梳理土地台账。将名下土地按“直接生产经营用地”、“厂区外基础设施”、“安全区”、“公益绿化”等类别分类，对照政策明确哪些用地由免转征。
第二，测算过渡期账单。分别按"50%（2026-2027）”和"100%（2027 以后）”两种情形测算税负，并将结果纳入 2027 年预算规划，避免利润突发缩水。
第三，关注地方税额动态。本次公告未调整适用税额，但地方政府有权调整。需密切关注后续地方税务机关发布的最新标准。
常见问题解答
Q1：非五类行业是否受影响？
不受影响。本次调整仅针对煤炭、矿山、油气、建材、电力五个行业的部分用地，其他行业维持原规定。
Q2：减半期间如何申报？
2026 年 9 月 1 日至 2027 年 8 月 31 日期间，对应土地按应纳税额的 50% 申报缴纳；2027 年 9 月 1 日起按 100% 全额申报。
Q3：厂区以外的公路、铁路专用线是否免税？
免税。煤炭、电力等企业的厂区以外铁路专用线、公路用地已明确列入保留免税清单。
Q4：炸药库安全区是否免税？
免税。煤炭、矿山（金属/非金属）、建材企业的炸药库库房外安全区用地继续免征。
Q5：适用税额标准会变吗？
本次公告未调整税额标准，具体由各省确定。后续如有调整，以地方主管税务机关规定为准。
行动建议
建议相关企业本月内完成以下工作：
- 完成土地性质分类，明确恢复征税的具体地块；
- 依据当地税额标准，分别测算 2026 年减半期与 2027 年全额期的税负成本；
- 针对分类存疑或需整体税负评估的情况，及时寻求专业财税机构支持。
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