近日，美国法律与国家安全评论网站Lawfare刊发巴勃罗·查韦斯（Pablo Chavez）的文章《断供开关与长臂管辖》，讨论欧盟技术主权立法与美国政府权力的关系。文章从欧盟委员会执行副主席维尔库宁6月的表态说起。她在介绍技术主权一揽子方案时说，方案的目标之一是确保"没有任何人握有针对欧洲关键系统的断供开关"，并点名美国《澄清境外数据合法使用法》（CLOUD Act）。

作者认为她混淆了两种不同的美国权力。一种是断供开关，通过制裁或出口管制切断系统运行所需的访问和更新。另一种是长臂管辖，可以强制美国提供商交出存放在境外的数据，或协助外国情报监控。

断供开关如何运作，文章举了三个案例。

国际刑事法院检察官被美国制裁后失去了微软托管邮箱的访问权限。瑞士MBaer银行在美国财政部提议切断其美元通道后，第二天就撤回上诉，进入清算。今年6月，美国商务部命令Anthropic切断外国国民对Mythos和Fable两个模型的访问，这是美国政府第一次动用出口管制把一个正在运行的人工智能模型撤出市场。长臂管辖的工具包括《澄清境外数据合法使用法》下的强制披露、《外国情报监视法》第702条下的秘密协助义务，以及第12333号行政令下的信号情报收集。

作者的核心判断是，欧盟《云与人工智能发展法》（CADA）这套以所有权和位置为核心的规则解决不了问题。

断供开关的着力点是美国投入品，欧洲人所有的服务照样运行在美国的芯片、软件和模型上，同样在切断范围之内。长臂管辖的对象是数据本身，只要数据在美国公司控制之下，美国法律程序就可以调取。这两种权力属于美国政府，与提供商无关，"主权云"这类产品最多让切断执行得更慢、更难掩盖，无法阻止切断本身。

真正的答案只能来自华盛顿的自我约束，而且美国有过先例，包括SWIFT数据项目接受欧洲监督、第14086号行政令对监控设限、终止对GPS民用信号的人为降级。

文章提出三方面建议。

断供开关应当限定具体理由，先通知并给纠正机会，全面切断只作最后手段，针对整个模型的限制必须说明理由并选择最窄形式。

长臂管辖对可信伙伴应当确立客户优先原则，第702条的保障应当写入成文法，不能停留在行政令层面。美国人工智能出口计划（AAEP）可以作为试点，把承诺写进具体交易，最终上升为法律。

作者提醒，权力是永久的，克制是临时的，这个不对称不解决，每一次公开可见的切断都会给盟友增加一个替换美国技术的理由，其中一部分最终会转向中国的人工智能体系。

以下为全文翻译，仅供读者了解，不代表笔者立场。

断供开关与长臂管辖

华盛顿无法向盟友保证永远不断供、永远不调取数据，但它可以为这两种权力设定清晰规则，并最终写入法律。

作者 巴勃罗·查韦斯

今年6月，欧盟委员会负责技术主权、安全与民主事务的执行副主席汉娜·维尔库宁在介绍技术主权一揽子方案时说，方案的目标之一是确保"没有任何人握有针对欧洲关键系统的断供开关"。在同一场发布会上，她点名美国《澄清境外数据合法使用法》（CLOUD Act），认为这部法律的存在会让美国云服务和人工智能提供商难以满足新规中最严格的主权要求。

这番话说出了欧洲推动主权化的一大顾虑，即依赖美国技术会让欧洲暴露在美国政府的权力之下。但她把两种不同的美国权力混在了一起。这个区分在"武器化的相互依赖"研究中早有清晰阐述，美国法律本身也是这样划分的。一种是断供开关，通过制裁或出口管制切断系统运行所需的访问和更新，使系统瘫痪或降级。另一种是长臂管辖，可以强制美国提供商交出存放在境外的数据，或协助外国情报监控。

合同安排、公司架构和产品设计都能减少这种暴露，但没有任何安排能让一套美资云或人工智能体系彻底脱离美国政府的权力。只要一个国家的数字生态依赖美国提供商和美国技术，这两种权力就始终存在。

欧洲和其他各方的担心并非多虑。斯诺登泄密事件曝光了美国政府调取美国提供商所持数据的情报一面，在欧洲引发的对美数据传输诉讼至今没有了结。开关也确实被按下过。特朗普政府曾下令Anthropic暂停外国国民使用其最强大的两个大语言模型Mythos 5和Fable 5，盟国机构的人员也在暂停范围内。这道命令近期已经撤销，但它让原本抽象的担心变得具体了。

欧盟的主权一揽子方案想用位置、所有权、控制权和供应链要求来应对这两种权力。方案核心内容之一的《云与人工智能发展法》（CADA）草案把云和人工智能服务分成四个保障等级，最低一级要求基础设施位于欧盟境内，最高一级要求供应链完全可控、不受第三国干预。政府机构须按敏感程度将工作负载匹配到相应等级，某些情况下须用欧洲服务替换外国服务。

欧洲的推理是，受美国法律管辖的提供商必须服从美国的命令，合同写什么都没用。对策于是落在改变提供商的所有权上，何况所有权规则也是欧洲少数无需美国配合就能动用的工具。这部法律可能还有别的考虑，比如产业竞争力和韧性。但真要应对那两种权力，它和类似政策的作用有限。断供开关的着力点是美国投入品，服务即便归欧洲人所有，底层可能仍在使用美国的芯片、软件、模型、更新和技术支持，照样在切断范围之内。长臂管辖的对象是数据本身，只要数据在美国公司控制之下，美国法律程序就可以调取。

所以，如果欧洲担心的是断供开关和长臂管辖，《云与人工智能发展法》这类方案就是一个不完整的答案，甚至可能适得其反。花掉几年时间和数百亿欧元，回报并不确定，还可能在技术进步最关键的时候造成停滞。这两种权力属于美国政府，与任何提供商无关，能对其设限的只有华盛顿自己。因此，关键问题需要换一个问法。欧洲摆脱不了美国的管辖，真正要回答的是美国如何管住自己手中的权力。

两种权力能做什么

断供开关的权力主要建立在美国的制裁和出口管制法律之上。制裁方面，美国财政部主要依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）封锁被列名的个人或实体，美国企业继续与其做生意即属违法。出口管制方面，美国商务部依据《出口管制改革法》（ECRA）禁止向被列名方供应美国技术，可以按目的地、最终用途或用户类别设限，国籍也属于用户类别。制裁或管制一旦适用，提供商就必须切断相关访问。

这种切断很少发生，国际刑事法院是一例。美国因该法院对以色列总理内塔尼亚胡发出逮捕令而制裁其检察官卡里姆·汗，随后有报道称汗失去了微软托管邮箱的访问权限。微软对英国议会表示，切断汗的邮箱是国际刑事法院自己的决定。后有报道披露，微软曾警告该法院，要么切断汗一个人的访问，要么整个机构失去服务，微软随即更正证词，承认此前说法不准确。无论过程如何，一项美国制裁就足以让国际刑事法院无法使用自己的邮箱，原因只有一个，提供商是美国公司。

银行业存在类似的咽喉要道，此类措施在金融领域更常见。2026年2月，美国财政部提议将瑞士MBaer银行隔绝在美国金融体系之外，禁止美国银行为其保留代理行账户。措施最终没有定案。但提议公布的第二天，面对失去美元通道的前景，MBaer就撤回了针对瑞士吊销其牌照决定的上诉，进入清算。

6月的例子来自出口管制，手法更为粗放。如前所述，美国商务部命令Anthropic切断外国国民对其两个最强模型Mythos和Fable的访问，这是美国政府第一次动用出口管制把一个正在运行的人工智能模型撤出市场。起因是据报道Fable遭到越狱，官员担心由此产生严重的网络安全风险，Anthropic则称这一缺陷范围有限、可以修复。与国际刑事法院和MBaer的案例不同，这道命令没有点名任何对象，一次性适用于所有外国国民，盟国人员也在其中。它没有指向特定国家或实体，实际效果等于把产品从外国市场整体下架。命令本身没有留出精细执行的空间，Anthropic只能对所有人关闭这两个模型。

长臂管辖不切断系统，它调取的是外国实体和个人的数据。通过《澄清境外数据合法使用法》下的普通法律程序，美国政府可以强制提供商交出其在境外持有和控制的数据，欧盟公民的数据也在其中。通过《外国情报监视法》（FISA）第702条，政府可以强制提供商秘密协助监控境外的非美国人（这项授权已于6月在重新授权之争中失效，但依据现有认证的收集将持续到2027年）。通过第12333号行政令下的信号情报，政府还可以自行收集，直接在境外接入网络，完全不需要提供商配合。

亚马逊、微软和谷歌的透明度报告都记录了长臂管辖的运作。报告显示，这些公司会对命令提出抗辩、压缩命令范围、就保密要求提起诉讼。保密要求可能让客户始终不知道自己的数据已被交出。但数据仍在流向美国政府。微软最新一期报告涵盖2025年下半年，其中就披露了为一家欧洲客户提交的企业内容。而且这些报告只能呈现局部。美国法律只允许以宽泛的数字区间、经延迟后披露国家安全调取要求，密封命令只报数量，内容一概不能提及。

科技公司能做什么，做不了什么

提供商的主要应对是推出"主权云"，如今这个标签也扩展到了人工智能服务。这类产品的思路是让切断执行得更慢、更难，同时限制政府能接触的数据。

外国政府担心的运营控制点，包括账户、更新、加密和基础设施，大部分掌握在美国云提供商手里。它们正投入资源改善这一点，因为外国客户想要美国的能力，同时希望尽量减少受美国控制的环节。

亚马逊云科技的"欧洲主权云"由欧盟居民运营，之后将过渡到仅由欧盟公民运营，治理上与其他区域分开。微软承诺接受欧洲的运营监督，支持客户自持加密密钥，承诺对要求其中止欧洲业务的命令提起抗辩，还在瑞士保存了一份代码副本，一旦微软被迫停止服务，欧洲合作伙伴可以调用。谷歌的产品线也很宽，从自有基础设施上的软件控制，到本地合作伙伴运营的区域内云，再到可以完全物理隔离、满足最严格要求的云。这些都无法阻止切断，制裁命令的效力高于任何相反的合同约定，但可以让切断变慢、更难掩盖，并给合作伙伴留下抗辩的依据。

应对长臂管辖的主要工具是加密。提供商既不持有密钥也接触不到明文时，一道交出数据的命令得到的只是乱码文件。但加密在数据静态存储和系统间传输时最有效，服务一旦需要读取或处理数据，加密本身就保护不了数据，通常也保护不了元数据。机密计算正在弥补推理环节的缺口，但还算不上完整的答案，大规模训练环节尤其如此。

提供商也在法庭上抵抗长臂管辖。它们主张调取要求应当直接送达客户，避免绕过客户送达提供商，并直接就封口令提起抗辩。谷歌把一场这样的诉讼打到了联邦上诉法院，以宪法第一修正案为依据挑战针对企业客户数据的密封命令。

提供商自身的自由裁量是另一重风险。SpaceX限制乌克兰使用星链不需要美国政府下达任何命令，服务由公司控制，条款也由公司制定。可移植性和有强制力的退出权可以降低这种风险，但回答不了本文核心的问题。华盛顿一旦下令切断或披露，提供商的合同和善意都必须让位于法律。所以，公司层面的保障必须配上约束政府权力的规则，否则不完整。

只有华盛顿能给的约束

没有任何美国提供商能保证服务不中断、客户数据不被美国政府调取。这样的保证只有华盛顿能给，而且只能通过约束自己来给。

在数据调取一侧，美国政府接受过这种约束。2006年《纽约时报》披露美国财政部一直在从SWIFT系统提取欧洲金融报文数据，盟国政府随后迫使该项目修改规则，每项调取请求都接受欧洲方面的监督，所取数据设有限制并提供救济。

华盛顿也约束过自己对外国人的监控，先是第28号总统政策指令，后来是效力更强的第14086号行政令。后者是欧美数据隐私框架的基础，以政府间承诺的形式设立了新的限制和一个审查法院。这个框架2025年经受住了第一次司法考验，欧盟普通法院驳回了拉通布案的挑战，上诉仍在进行。

这些先例说明华盛顿有能力约束自己，但也说明它解除约束同样容易。拜登总统2023年的人工智能行政令要求头部开发商向政府提交安全测试结果，特朗普总统重返白宫第一天就撤销了它，6月又发布了一个自愿版本，内容正是他当初废除的那类审查。几天后Mythos即被切断，"自愿"的分量有多少，一目了然。

断供一侧也有先例，只是分量轻得多。华盛顿承诺让GPS民用信号在全球持续可用，2000年终止了对民用信号的人为降级（即"选择可用性"），2007年又承诺未来的卫星干脆不再安装这项功能。但合作伙伴真正害怕的是云和人工智能服务被切断，GPS的承诺没有触及这一层，那些切断至今仍属自由裁量事项。华盛顿放宽过这类切断，曾允许卡巴斯基的美国用户继续接收一段时间的更新（那是依据另一套技术交易授权对敌国产品实施的禁令），也曾向华为发放许可以维持既有网络运行。但每一次都是一事一议的裁量，没有清晰规则可循。

最接近的先例出自美国自己的人工智能政策。2024年微软与G42的协议在公司层面设定了治理条款，之后的美国与阿联酋人工智能加速伙伴关系把条款提升到政府之间，包含安全标准、审计和联合监督。到目前为止，这些条款主要防范美国技术外流。但这套安排已经开始向相反方向延伸。特朗普政府向阿联酋承诺，只要遵守安全条款，就能持续获得美国芯片。今年春天伙伴关系首次工作组会议之后，官员称这一承诺"坚如磐石"。

这个承诺没有法律效力，也算不上一般性的不断供保证，只是给一个受青睐买家的供应保证。但同一套架构完全可以承载实质性的保证，写入关于调取、切断、通知、连续性和审查的规则。

给两种权力立规则，规则是什么样

正如其他作者在Lawfare上论证过的，民主国家不应当把断供和强制调取变成常规的统治工具。但克制归克制，谁也不能指望华盛顿从此不用这两种权力。

更可信的办法是把规则定清楚。每种权力在哪几种情形下可以使用，使用时走什么程序，牵涉关键系统时如何保障连续性。这些限制的适用范围要划清楚，只适用于盟友和可信伙伴，且以对方遵守对等安全承诺为前提。保护对象也要聚焦，针对那些一旦中断就会产生公共后果的系统，例如核心公共服务、医疗和关键基础设施，不必延伸到提供商持有的每一个账户。

断供开关的规则

美国政府切断盟友或可信伙伴的供应，理由必须限定在几种具体情形，包括规避制裁、向被禁最终用户转移技术、被禁止的军事或情报用途、严重安全违规、窃取模型权重或类似的破坏行为。现行规则里有一个只保护美国自身的版本，许可可以"随时全部或部分撤销，无需通知"。

通常情况下，政府应当先通知伙伴、给纠正问题的机会，同时说明依据的法律授权，避免切断被包装成提供商自己的执法行为。紧急通道可以更快，但只适用于狭义界定的真正紧急情况。全面切断只能是最后手段，降速服务、受监督移交等较轻措施用尽之后才能采用。即便到了那一步，盟友或伙伴用于支撑医疗等基本公共服务的人工智能系统也应当继续运行。

限制如果针对的是一项能力本身，即整个模型或服务，没有指向特定国家或实体，政府就必须说明限制范围的理由，并选择能解决问题的最窄形式，尽量落到具体用途、部署、机构或用户上，避免一次性切断所有外国国民的访问。

6月Mythos被切断之后，七国集团部分成员已经在寻求类似安排。据报道，盟国领导人讨论过建立一条"可信伙伴"通道，为通过审查的盟国和企业恢复访问，欧盟官员随后也呼应了这个诉求。这说明主权话语之下的近期现实是管理对美国技术体系的依赖、按规则使用这套体系，脱离在当下并不现实。这或许正是机会。盟友在风险和机遇最尖锐的时刻想要的如果是继续使用，那么这种依赖的条款就有商量余地，主动开出条件的机会在美国手里。

长臂管辖的规则

普通刑事程序方面，即经《澄清境外数据合法使用法》修订的《存储通信法》下的强制披露，对可信伙伴的默认规则应当是客户优先。数据如果属于外国政府机构，或者关键基础设施、基本服务的运营者，这类客户一旦被调取数据，影响的是另一个国家的主权和民众赖以生存的系统，华盛顿就应当直接向该客户索取，或者通过适当的政府间渠道提出，提前通知，给对方抗辩的机会。

要点是让绕开客户的做法公开、有据、可抗辩，每开一个例外，都与下文协议要求的透明度绑定。美国司法部2017年的指引已经采用客户优先的做法。已对英国和澳大利亚生效的《澄清境外数据合法使用法》行政协定证明，可信政府之间能够为跨境数据调取建立对等规则。下一代安排应当按上文所述，对公共部门和关键基础设施客户加强保护，并把目前约束美国执法机关境外行动的其他准则和做法一并纳入。

第702条需要另一套思路，客户优先的通知在外国情报语境下没有意义。这里要实现两个目标，持久和问责。第14086号行政令那套必要性、相称性加救济的架构，实体内容是对的，问题在于它建立在行政令之上，下任总统可以直接废除。最高法院在特朗普诉斯劳特案中的判决还揭示了另一个漏洞，总统对人事的裁量同样构成威胁，法律如果只保护规则不保护裁决者，单靠立法解决不了问题。出路是把这些保障写入成文法，让它们不再依赖某一届政府的态度。成文法比行政令难推翻得多，施雷姆斯第二案之后一直不稳定的跨大西洋数据流动，也能因此获得更多确定性。第702条之外的数据收集有相关问题，但超出了本文范围。

以美国人工智能出口计划为载体

美国人工智能出口计划（AAEP）可以用来试点这些承诺。这个计划的设计初衷就是为优先出口项目配备外交和资金支持，第一批条款放在这里制定，顺理成章。包括欧洲在内，多数盟友都通过普通商业渠道使用美国的云和人工智能，以后也应当照旧。但计划中的条款一旦经过检验，就能变成一份约束华盛顿的承诺模板，适用于所有美国提供商，不限于参加计划的联合体。

绝大多数欧洲项目应当继续走标准商业渠道，但可以选出一小批瞄准《云与人工智能发展法》较高等级的项目做欧洲试点，美国政府在这些交易中直接开出回应该法关切的条款。这部法律可能以美国政府对提供商握有权力为由，把美国提供商排除在中间等级之外，但它同时也给欧盟委员会留下了认证非欧洲提供商的空间。在面向相关项目的计划交易中写入切断和调取的规则，正好给欧盟委员会提供了认证的依据。

每笔交易都应当用上述限制同时约束政府和提供商。华盛顿要把自己在断供开关和长臂管辖上的限制写进交易文本，不能留在内部政策里。公司则必须把保护伙伴的功能做进产品，包括可移植性、客户自持密钥、机密计算、访问日志、连续性计划和退出路径。这些功能它们大多已经在销售，交易没有提出新要求，改变的是三件事。这些功能从此成为公司不能随意撤回的承诺；出口包里的每家供应商都必须提供；华盛顿公开确认这些保护是标准配置。

美国服务如果在有约束力的美国保证之下运营仍然无法达标，那这些等级衡量的就根本不是主权，而是产业政策。主权一揽子方案和类似欧盟政策的真实动机也就清楚了，与信任关系不大，目的在于扶持本土云和人工智能体系与美国提供商竞争。

让承诺持久

这些条款如果运转顺利，最终应当写入法律。切断盟友供应、调取盟友数据的权力，主要存在于《澄清境外数据合法使用法》以及只有国会才能废除的制裁和出口管制成文法中，是永久性的。而少用这些权力的承诺如果只存在于某个计划或行政令里，任何一届政府都可以在一夜之间撤销它，底层的权力却原封不动。权力是永久的，克制是临时的。正因为存在这个不对称，克制必须做成与权力同样难以撤销的形式。

在那之前，写入美国人工智能出口计划这类载体的克制仍然可以撤销，但承诺一旦公开作出、反复作出，撤销就有代价。没有充分理由就推翻对阿联酋"坚如磐石"的承诺，美国政府要承担原本不必承担的代价。这也是克制在写入法律之前就能变得持久的一种方式。

选择

美国政策圈看待欧洲主权措施，至少有两种态度。一种把其中一部分斥为变相保护主义，有些确实是。与此同时，通过美国人工智能出口计划，美国已经开始把"主权"当作卖点，向伙伴提供美国人工智能体系，称这就是实现主权的途径。但两种立场都没有回答信任问题，因为底层的权力谁都没有触碰。断供和数据调取的担忧，只有让这两种权力变得可预期、可见、可抗辩才能化解。

拒绝设限留不住伙伴的依赖，盟友的数字基础设施无论如何都会建设。美国如果约束自己的开关和长臂权力，这场建设可以在与美国技术的合作中进行。如果不约束，每一次公开可见的切断、每一次强制披露，都会给伙伴增加一个替换美国技术的理由，最令人担忧的情形是替换的动机纯粹为了避开美国政府的权力，与发展自有服务参与竞争无关。未必每个盟友都会建设自己的体系，有些最终会转向中国的人工智能体系。

设限对华盛顿自己也是保护。它能遏制那种因为做得到就伸手切断、伸手调数据、不掂量代价的冲动。这种筹码用得过滥就会贬值，还会加快对方的退出。华盛顿就保持GPS开放作出最强承诺之前，欧洲的伽利略系统早已开工，那份迟到的保证没能让欧洲回头。欧洲出于自身产业考虑，有些建设无论如何都会推进，华盛顿给什么保证都改变不了。但没有定案的事还很多。欧盟的规则还在起草，最大的投资还在规划阶段。现在给出保证还能影响这些选择，等局面定了再给，作用就很小了。

对华盛顿来说，约束自己的权力意味着放弃现在握有的裁量权。但面对盟友和伙伴对断供开关和长臂管辖的担忧，这恐怕是它唯一严肃的回答。