信息量很大！刚刚，美国商务部BIS局长凯斯勒国会听证会实录

2026年7月14日，美国众议院外交事务委员会举行“2027财年BIS预算：人工智能军备竞赛与ICTS办公室”听证会。美国商务部工业与安全局（BIS）局长凯斯勒出席作证。这是凯斯勒时隔近一年再次到该委员会作证。听证会以审议2027财年预算为起点，质询范围延伸至实体清单、H200对华许可、阿联酋人工智能合作、Anthropic前沿模型管制、网联汽车规则和盟友协调等问题。

BIS的四项任务

委员会主席Brian Mast在开场陈述中把BIS称为美国人工智能竞争的前线机构。他说，BIS局长不仅负责执行既有规则，还要制定和落实保护美国关键技术的出口管制措施。

Mast将特朗普政府对BIS的要求归纳为四项：阻止英伟达先进的Blackwell芯片进入中国；按照“美国优先贸易政策”备忘录关闭所谓的出口管制漏洞；按照人工智能行动计划收紧半导体制造设备管制，阻止盟国企业削弱美国措施的效果；落实H200规则中的国家安全条件，禁止中国军事最终用户取得芯片或者远程使用相关算力。

Mast说，委员会已经审议20余项出口管制法案，并支持增加BIS预算。他同时指出，BIS自2025年10月以来没有向实体清单增加任何主体，许可证的批准和拒绝也需要更加及时。查获部分灰色芯片不能满足管制目标，BIS需要同时阻断芯片、半导体设备和境外数据中心算力流向中国军事最终用户。

首席民主党成员Gregory Meeks从政策执行情况入手，要求凯斯勒说明BIS为何值得获得大幅增加的预算。他说，本届政府上任一年半以来，针对中国和俄罗斯出台的新规则有限，实体清单自2025年10月以来没有更新，许可证审查周期给企业带来不确定性，部分重大措施又通过发给单个公司的非公开信函实施。

Meeks援引CSIS的统计称，这是2008年以来持续时间最长的一次实体清单更新空窗。按照他在听证会上的说法，拜登政府四年间向实体清单增加近1600个主体，本届政府一年半增加约140个。凯斯勒随后没有反驳140这一数字，但对以新增数量衡量BIS工作表示反对。

执法数字与预算请求

凯斯勒在书面证词和口头陈述中把人员不足列为BIS面临的主要问题。他说，企业过去经常把出口管制处罚看成经营成本，BIS正在通过提高处罚金额和加强调查改变这种预期。

2024年，BIS实施的罚款总额为1600万美元；2025年增至3.24亿美元，增长超过18倍。截至听证会举行时，2026年行政处罚金额已经达到2025年全年的两倍。

凯斯勒列举了三起行政案件。应用材料公司就半导体制造设备违规转运支付2.52亿美元；Cadence因非法出口半导体设计软件被处以9500万美元行政罚款；德国博世因微电子产品和汽车软件被转移给实体清单企业，承担总计3600万美元的处罚。

刑事执法方面，BIS探员协助取得针对三名个人的起诉。起诉指控的行为涉及通过东南亚转移装载先进半导体的服务器，涉案金额达到数十亿美元。凯斯勒在后续答问中将这起案件与美国超微公司联系起来。

特朗普政府预算方案拟将BIS执法部门经费由2026财年的1.22亿美元提高至2027财年的3.01亿美元，增幅147%；执法岗位由299个增加至669个；海外出口管制官员由25人增加至65人。

BIS出口管理部门将增加1170万美元和38个岗位，用于招聘工程师和技术专家。这些人员负责许可证申请中的技术评估，并为执法案件提供产品分类、性能判断和许可裁定依据。

第232条款项目将增加2000万美元。凯斯勒说，BIS已经启动十多项调查，美国政府已经对钢铁、铝、铜、药品、半导体、汽车、卡车和木材等行业采取措施。BIS下属的信息通信技术和服务办公室（OICTS）的预算不增加，现阶段主要负责执行网联汽车规则。

凯斯勒还介绍了驻外执法人员的扩充计划。他上任时，中国境内只有一名出口管制官员，目前已经增加至三名。BIS在全球现有约12名驻外出口管制官员，计划在本财年结束前增加至25名；如果2027财年预算获得批准，人数将进一步增加至65名。

新增人员将部署到东南亚、中东、中亚以及其他美国技术主要流入地和转运地。凯斯勒表示，BIS尚未确定65名驻外人员在各国之间的具体分配，也没有说明其中多少人将专门负责中国或者俄罗斯。

实体清单停滞

实体清单自2025年10月以来没有新增主体，受到两党议员反复追问。议员担心，中国和俄罗斯企业可以通过更名、设立壳公司和重组采购网络规避现有清单，新出现的采购主体如果不能及时列入清单，仍然可能取得美国技术。

凯斯勒说，本届政府已经累计向实体清单增加约140个主体，现阶段更重要的任务是清单相关执法。他多次批评上届政府曾向实体清单企业批准数千份许可证，认为大量批准许可证会削弱清单的实际约束力。

美国议员要求他说明2025年10月以后没有新增主体的具体原因。凯斯勒没有把这一情况归因于人员不足，也没有说明是否存在跨部门分歧。他表示，BIS发现国家安全风险后，可以使用实体清单、告知函、执法调查和其他权限处理。

Madeleine Dean直接问他是否对这一空窗感到担忧。凯斯勒回答：“这不是我衡量成功的方式。”Keith Self随后要求他提出可以在一年后接受国会检验的三项指标。凯斯勒将处罚金额列为最重要的指标，并表示现行法定罚款上限仍然偏低，希望国会立法提高上限。

俄罗斯问题受到同样追问。议员指出，乌克兰战场回收的俄罗斯导弹和其他武器中仍然发现美国及欧洲制造的芯片、电路板和雷达部件，俄罗斯也在通过第三国采购网络取得受控产品。

凯斯勒否认BIS放松了对俄管制。他说，战场证据会被转化为调查线索，发现美国技术进入俄罗斯武器后，BIS可以追查制造商、经销商和转运企业。BIS没有建立完全独立的俄罗斯执法团队，目前至少有数十名人员处理中国俄罗斯所在的D:5国家相关案件。

H200对华许可

Meeks连续追问H200及同等性能芯片的对华许可。凯斯勒说，许可证数量、申请状态、收货企业和实际出货量属于保密信息，BIS已经向委员会提交有关资料，议员可以在非公开环境中查阅。

凯斯勒确认，获得许可的H200或同等性能芯片已经开始运往中国及香港，但数量“非常少”。他将已经发生的出货称为微不足道的数量，没有在公开听证会上提供具体数字。

按照凯斯勒的说法，美国商务部、国务院、负责国防事务的部门和能源部都会审查H200许可证申请。各部门在具体申请中采取何种立场属于行政部门审议信息，他拒绝说明是否有部门提出反对，也没有说明美国商务部是否曾在其他部门反对的情况下批准申请。

Meeks声称，美国国防部2026年6月发布最新所谓的在美国运营的中国军事企业清单（CMC清单）后，BIS此前批准的H200许可涉及至少四家清单企业，其中三家刚刚被列入。Joaquin Castro又援引媒体报道说，美国商务部授权包括中国互联网三巨头在内的10家中国企业购买H200。这些企业和数量来自议员在听证会上的陈述，凯斯勒没有在公开答问中确认具体收货方。

凯斯勒说，BIS依据2026年1月发布的规则逐案审查H200许可证，不适用一律推定拒绝。申请人必须满足芯片性能核验、数量限制、检查安排、中国境内可比芯片供应情况和其他国家安全条件。BIS既批准过申请，也拒绝过申请。

Mast随后点名中国互联网巨头、中国两大存储巨头，要求凯斯勒说明这些企业是否属于中国军事最终用户。凯斯勒说，这些企业在中国发展本土技术能力的战略中发挥重要作用，也表示赞同负责美国防部对相关企业作出的判断。

当Mast要求他直接确认这些企业属于“中国军事最终用户”时，凯斯勒表示，“军事最终用户”在《出口管制条例》（EAR）中具有特定技术含义。凯斯勒完全没有承诺将所有进入CMC清单的企业同步纳入BIS实体清单。

Castro继续追问，如果中国互联网巨头与中国军方存在关联，美国是否仍会允许企业向其出售H200。凯斯勒拒绝讨论具体许可证，只表示H200已经落后美国最先进芯片数代，美国企业目前很少购买这种芯片。BIS会限制单个企业能够获得的数量，并要求申请人满足1月规则规定的条件。

当Castro询问美国是否可能向与中国军方存在联系、但尚未进入实体清单的企业出售先进芯片时，凯斯勒说，BIS会严格审查每一个申请人；如果企业已经进入实体清单，BIS不会批准相关芯片许可证。他没有对清单外企业给出明确答案。

芯片灰色途径与代工规避

议员援引Epoch AI的估算称，截至2025年底，可能已有29万至160万枚H100等效芯片被灰色进入东大，约占东大总量的三分之一。东大个企业还可能通过新加坡、马来西亚、泰国和中东等地的数据中心远程取得先进算力。

凯斯勒承认，BIS发现的灰色和转运案件很可能只是“冰山一角”。每名执法人员掌握的案件和线索都远多于其他同类执法机构，大量违规活动可能尚未被发现，也有一些线索因人员不足无法继续调查。

他援引《金融时报》的报道说，BIS加强执法后，东大灰色芯片的价格已经翻倍。他认为，价格上涨说明灰色难度和违法成本正在提高。

2026年5月31日，BIS发布一份有关先进AI芯片的指导文件。议员质疑，这份文件是否允许中国企业继续保留此前通过灰色或者其他违法渠道获得的Blackwell芯片。

凯斯勒解释，该文件重申了2023年11月以来的政策。向D组国家、D:5国家或者总部位于这些国家但设在第三国的企业提供受控芯片，需要事先取得BIS许可证。未经许可的交易属于违法。

议员继续追问，灰色进入中国的Blackwell芯片是否应当被没收、停用或者返还。凯斯勒没有说明BIS将如何处置这些芯片。

芯片代工环节也受到质询。2024年，有研究机构在中国通信巨头设备中发现台积电制造的人工智能芯片，相关订单被追溯到一家前端企业。议员担心，中国企业可以继续在马来西亚、新加坡等地设立壳公司，委托境外晶圆厂代工，然后将芯片转交给受限制企业。

凯斯勒表示，如果晶圆厂向一家实际为D:5国家企业采购芯片的前端公司供货，即使该公司注册在第三国，也会构成现行规则下的违法行为。BIS可以调查晶圆厂是否履行尽职调查义务，也可以追究参与转运的中间商。他认为现行规则已经覆盖这种行为，执法困难主要来自识别隐藏的控制关系和最终用户。

阿联酋人工智能合作

多名民主党议员询问美国近期调整阿联酋出口管制待遇的决策过程。按照议员在听证会上的描述，新安排使阿联酋政府以及G42、Core42等指定AI企业更容易获得先进芯片、服务器和其他敏感产品，部分交易不再需要逐笔申请传统许可证。

凯斯勒没有在公开答问中逐项确认议员对新安排的概括。他表示，阿联酋是美国在中东的重要伙伴，美国希望阿联酋采用美国人工智能技术栈，使用美国芯片和模型建设基础设施，并增加对美国技术产业的投资。

他还说，允许阿联酋获得先进芯片时，美国政府会附加国家安全条件，防止芯片转移到中国，阻止外国对手取得数据和远程访问权限。

Sydney Kamlager-Dove依据公开报道提出利益冲突质疑。她提到阿联酋国家安全顾问Sheikh Tahnoun bin Zayed对World Liberty Financial的投资、MGX使用USD1稳定币进行交易，以及美国随后调整阿联酋出口管制待遇。上述交易和利益关系由议员在质询中陈述，听证会没有就其真实性提交独立证据。

凯斯勒明确表示，他本人没有与特朗普家族或者World Liberty Financial讨论阿联酋政策。他为加强美阿人工智能合作进行辩护，称推动阿联酋投资美国技术生态并采用美国人工智能技术栈，是本届政府的重要成果。

William Keating反复询问凯斯勒是否曾与中东事务特使Steve Witkoff讨论G42芯片安排。凯斯勒以行政部门内部磋商属于审议信息为由，拒绝确认或者否认。Keating表示，他没有要求凯斯勒披露谈话内容，只要求确认是否发生过谈话，凯斯勒仍然没有回答。

前沿人工智能模型

Pramila Jayapal就BIS近期对Anthropic两款前沿模型采取的措施提出质询。根据她在听证会上的叙述，Anthropic发布模型后不久，BIS向公司发出知情告知函，要求外国人访问相关模型前取得许可证。公司随后暂停模型访问。大约两个半星期后，BIS部分解除限制。

凯斯勒确认本人参与了这项行动。他说，政府发现了与模型传播有关的国家安全风险，因此迅速采取限制措施。Anthropic随后与政府合作，评估模型漏洞并完善安全护栏。相关关切得到处理后，BIS放宽了限制。

Jayapal援引媒体报道询问，这项行动是否源于Amazon首席执行官Andy Jassy向白宫反映模型护栏可能被绕过。凯斯勒否认决定仅仅基于一通电话，称美国政府通过商务部人工智能标准与创新中心、白宫和其他机构对前沿模型进行独立评估。

在程序问题上，凯斯勒承认，BIS发出知情告知函时，不一定履行许可证审查所适用的完整跨部门程序。前沿模型的初步风险评估也不是由BIS单独完成。

Jayapal要求政府通过《联邦公报》发布适用于所有人工智能企业的统一规则，明确企业何时需要报告模型能力、外国人访问模型需要满足哪些条件，避免继续依靠发给单个公司的临时信函。凯斯勒没有作出具体承诺，只表示政府预计还会制定更多前沿模型规则。

Ami Bera随后询问，政府是否有权要求前沿实验室在发现危险能力时主动报告。凯斯勒说，Anthropic事件表明政府拥有控制模型传播的工具。Bera认为，特朗普政府不能把安全寄托在企业自愿合作上，应当与国会共同建立稳定的报告和评估制度。

网联汽车规则

OICTS目前主要负责执行网联汽车规则。该规则从2027车型年起禁止美国乘用车使用外国对手控制的软件，从2030车型年起进一步禁止相关网联硬件。

凯斯勒说，网联汽车可能被用于收集美国人的位置和驾驶数据，也可能受到远程控制、破坏或者系统干预。一些汽车企业在与BIS沟通后，已经决定从面向美国市场的车型中移除外国对手技术。

南卡罗来纳州议员以沃尔沃和极星汽车为例提出质询。两家公司都与吉利存在股权关系，部分车型也在南卡罗来纳州同一工厂生产。议员说，BIS允许沃尔沃继续销售2027车型，却拒绝了极星汽车的申请。

凯斯勒解释，BIS与沃尔沃达成了附加严格条件的“特定授权”，认为相关条件足以降低国家安全风险。BIS未能与其他被拒企业达成同等程度的安排。具体授权条件属于保密信息，目前还有多家汽车制造商和供应商处于类似审查中。

Julie Johnson指出，BIS向一家中国关联车企发放特定授权后，中国发布了要求新车支持持续监控、数据记录和远程管理的新标准。她担心，即使企业目前满足BIS条件，中国政府将来仍可能要求其改变软件或者数据处理方式。

凯斯勒回应说，BIS会要求获得特定授权的企业使用经过审查的技术栈，并设置防止数据向外国对手传输的条件。BIS还在建立网联汽车规则的检查和执法机制，以监督制造商、进口商和经销商履行义务。

议员还要求OICTS处理先进医疗设备、工业机械和机器人、能源生产与储存、海底电缆和半导体制造设备等行业的外国对手风险。凯斯勒表示，OICTS目前集中力量执行网联汽车规则，待这项工作进入常态化阶段后，再考虑其他供应链领域。

另一项质询涉及美国注册子公司。议员指出，《出口管制改革法》对“外国人”的定义可能无法覆盖受限制外国企业在美国设立的子公司。实体清单企业可以设立一家美国公司，再由这家公司接触敏感技术。

凯斯勒表示，他原则上支持扩大美国商务部执法权限，愿意研究允许BIS处理此类美国注册关联公司的立法。他没有说明BIS目前是否正在调查利用这一结构规避出口管制的具体案件。

盟友协调与半导体设备

多名议员指出，美国企业已经不能向部分中国芯片制造商销售设备和技术，荷兰、日本企业却仍能提供设备、零部件、维修和服务。美国企业受到限制后，外国企业继续供货，会削弱管制效果，也会扩大中国设备企业的市场空间。

Young Kim提醒凯斯勒，他一年前已经作证称美国与日本、荷兰的半导体设备管制协调“不完整”。凯斯勒在本次听证会上承认，相关协调仍然没有完成。

凯斯勒说，他在听证会前数周曾访问荷兰，并向荷兰方面提出有关问题。美国要求盟国企业停止填补美国企业受到管制后留下的市场空间。他没有给出荷兰和日本何时能够与美国全面对齐的时间表。

议员询问，BIS为什么没有依照人工智能行动计划，使用外国直接产品规则、次级关税等工具推动盟友采取相同限制。凯斯勒表示，美国政府已经拥有相应权限，目前仍在研究如何处理美国与盟国之间的管制差异。

议员还援引企业数据称，在Applied Materials增长有限、Lam Research出现收缩的同时，北方华创和中微公司保持高速增长。美国设备企业失去中国市场，盟国企业继续销售，中国又利用本土市场扶持自己的设备企业，美国可能同时失去市场份额和技术优势。

凯斯勒表示，美国需要保护半导体设备产业，也需要防止敏感设备帮助中国发展先进芯片。BIS会继续严格审查涉及敏感设备和实体清单企业的许可证，并推动盟国采取相近限制。

Greg Stanton询问国会正在审议的MATCH法案是否会伤害美国半导体产业。该法案试图通过域外管制和其他措施迫使盟友设备企业遵守与美国相近的限制。凯斯勒表示，他认同阻止外国企业填补市场的立法目标，但希望新法律为行政部门增加工具，不要限制现有权限。

Stanton还称，BIS减少了与外国政府的工作层接触，并减少参与瓦森纳安排等传统出口管制对话。凯斯勒没有接受“退出”这些机制的说法，只表示BIS需要控制差旅支出，外国首都举行的每一场官员会议都未必产生实际效果。

许可证效率与产业沟通

部分议员称，BIS许可证审查周期延长，导致美国企业失去合同。凯斯勒回应说，2025年许可证平均处理时间为62天，2024年为60天，两者基本相同。

凯斯勒说，大量普通申请可以在数周内完成。涉及敏感技术、实体清单企业和高风险地区的申请，需要技术专家、执法人员和其他部门共同审查，处理时间会更长。他认为，这些申请不能继续按照过去的方式快速批准。

议员指出，芯片、半导体设备和人工智能企业最关心的就是这些敏感许可证。部分申请长期没有批准，也没有被正式拒绝，整体平均处理时间无法反映相关企业面对的实际情况。

BIS过去每年举行出口管制更新大会，集中解释规则、许可证政策和合规要求，但2026年尚未举行。凯斯勒说，BIS在2025年通过不同渠道向企业提供了约3.5万次协助，比上一年度更多，年度大会可能在2026年恢复。

议员要求BIS恢复稳定、公开和普遍适用的合规指导。企业如果无法获得明确规则，可能因为误解规定而违法，BIS也会把有限的执法资源用于处理原本可以通过事前指导避免的问题。

Randy Fine询问BIS是否会用一项新制度替代已经废止的人工智能扩散规则。凯斯勒明确表示，他不打算恢复或者照搬该规则。他认为原规则会阻碍全球人工智能生态，但芯片和人工智能领域仍会出现新的监管措施。

其他议题

出口管制举报机制获得两党支持。议员介绍，一项拟在BIS建立举报人奖励计划的法案已经得到国会两党支持。凯斯勒说，举报线索目前已经是BIS的重要案源，增加对举报人的保护和激励有助于发现隐蔽的转运网络。

在对外投资问题上，议员要求美国商务部将实体清单与CMC清单、财政部相关清单和对外投资限制进行协调。美国如果禁止向一家企业出口技术，也应当审查美国资金是否正在帮助这家企业研发同类技术。凯斯勒表示，投资问题，美国商务部正在与财政部和国防部讨论清单协调问题。

Castro还质询了枪支出口政策。BIS在2025年撤销了上一届政府针对36个高风险国家设置的推定拒绝政策。Castro认为，大量美国枪支正在流入墨西哥和加勒比地区的犯罪集团，撤销限制与政府打击跨国犯罪组织的政策不一致。

凯斯勒回应说，原规则覆盖范围过宽，给美国枪支出口商造成了数亿美元损失。他同意美国不应当允许犯罪集团获得武器，但认为解决这一问题不需要维持原有的全面限制。

在叙利亚问题上，凯斯勒表示，BIS此前放宽部分出口管制后，已经促进美国企业与叙利亚开展交易。随着美国政府对叙利亚政策继续调整，BIS将与国务院协调，使出口管制与相关法律变化保持一致。

医药方面，凯斯勒说，第232条药品措施中稀有病药品适用零关税的实施说明将在一至两个月内发布，预计不会晚于2026年9月。

执法扩张后的BIS

凯斯勒在听证会中始终主张把新增预算主要用于调查、驻外核查、技术鉴定和案件处理。他认为，美国已经建立了大量出口管制规则，BIS当前最需要提高发现违法行为和执行现有规则的能力。

美国国会议员要求BIS在扩大执法队伍的同时更新实体清单，制定适用于前沿人工智能模型的公开规则，恢复产业合规指导，缩短敏感许可证处理时间，并推动荷兰、日本和其他盟国采取相近的半导体设备限制。

2027财年预算如果获得批准，BIS执法部门的人员和经费将大幅增长。出口管理部门只获得相对有限的人员增量，OICTS没有获得新增预算。实体清单何时恢复更新、前沿模型规则何时出台、盟友管制何时完成对齐，凯斯勒都没有给出明确时间表。

H200对华许可证、阿联酋人工智能合作、网联汽车特定授权和前沿模型知情告知函仍然采用逐案处理。许可证收货方、跨部门意见、特定授权条件和部分决策过程不会向公众公开。国会可以取得一部分保密资料，但公开层面的信息仍然有限。

BIS下一阶段的预算和人员将明显向执法倾斜。实体清单、公开规则、盟友协调和行政程序能否同步推进，将继续成为国会监督的重点。