编者按：2026 年 6 月 8 日，欧盟理事会正式通过新版《外商投资审查条例》。此次修订标志着欧盟外资监管体系的重大变革，将对中国企业出海欧洲产生深远影响。本文特邀西班牙执业出庭律师徐晶福，对新规进行深度解读。
作者介绍：徐晶福，西班牙执业出庭律师，马德里律师协会（ICAM）首任亚裔主席（欧亚分会）。专注于公司法、跨境投资与并购、国际贸易及离岸承认与执行等领域。长期为中国企业及跨国公司提供西班牙、拉美及欧洲投资法律服务，在新能源、制造业、基础设施及跨境交易方面经验丰富。曾任国际律所中国业务负责人，多次就中欧投资法律及合规议题授课并发表专业研究。
2026 年 5 月 19 日，欧洲议会表决通过《外商投资审查条例》；6 月 8 日，欧盟理事会正式批准。该条例于 6 月 17 日签署，6 月 26 日刊登于《欧盟官方公报》，并在公布 20 日后正式生效。
两个关键时间节点值得注意：一是立法周期，从 2024 年 1 月草案启动至 2026 年 6 月签署，历时 29 个月；二是过渡期，新条例给予成员国及企业 18 个月准备时间，绝大多数实质条款及成员国审查机制的最终建成期限为 2028 年 1 月 17 日。
新条例旨在取代 2019 年旧版"FDI 框架”（Regulation 2019/452），建立更统一的欧盟境内外国直接投资监管规则，特别是在面对第三国投资者收购战略领域股权时，强化对欧盟国家安全、公共秩序及战略利益的保护。
相较于旧版，新条例纳入了更多政治与战略考量。欧盟委员会及外交与安全政策高级代表在《欧洲经济安全战略》等文件中多次强调，需更新监管工具以应对地缘政治紧张、技术竞争及武装冲突加剧带来的新风险，确保欧盟战略自主权及整体安全。
新条例的主要改革内容
新条例引入三项实质性改革，旨在完善欧盟外国直接投资（FDI）审查制度，提升成员国监管一致性，并加强欧盟整体维护安全与公共秩序的能力。
一、进一步强化欧盟外国投资审查制度
旧条例主要适用于第三国投资者的直接投资。新条例显著扩大了适用范围，不再局限于直接投资，而是涵盖设立于欧盟境内但受第三国投资者直接或间接控制的企业所实施的投资活动，即覆盖“借道欧盟子公司”的投资。
这意味着，即使投资主体形式上为欧盟企业，只要其最终控制权掌握在第三国投资者手中，仍可能被认定为外国投资并接受审查。若相关投资危及欧盟或成员国的安全、公共秩序及战略利益，主管机关有权要求事先申报、实施审查，甚至附加限制条件或禁止交易。此举有效弥补了旧制度的监管漏洞，防止规避审查机制的行为。
二、统一成员国外国投资审查标准、程序及期限
与旧条例下成员国可自愿建立审查机制不同，新条例首次强制要求所有成员国建立符合欧盟统一最低标准的外商投资审查制度。
各成员国必须建立事前审查（prior authorization）程序，且至少适用于涉及“共同最低适用范围（Minimum Common Scope）”的战略领域，包括但不限于：
- 先进技术（半导体、量子技术、特定人工智能技术）；
- 国防工业；
- 关键基础设施及关键资源；
- 能源领域；
- 通信网络及电子通信；
- 战略性原材料；
- 特定金融服务。
通过确立统一的最低审查标准、程序及期限，新条例减少了成员国间的制度差异，提升了法律确定性与可预见性，确保欧盟在国家安全事项上维持一致的保护水平。
三、进一步加强成员国与欧盟委员会之间的合作机制
针对旧条例下各国审查机制覆盖范围、申报门槛及风险评估标准不统一导致的监管套利空间，新条例强化了信息共享、风险评估及协调合作机制。
新框架不仅有助于及时识别并阻止损害欧盟战略资产的投资，还通过统一标准和加强跨境协调，降低了投资者在多国开展业务时的合规成本，提高了法律确定性。
新规则核心条款概览
| 内容 | 具体条款 |
| 适用范围与定义 | |
| 国家监管机制强制性：从自愿体系转变为所有成员国均须建立监管机制。 | (第 3 条) |
| 纳入“欧盟内部”投资：涵盖通过设在欧盟的子公司进行的投资，只要该子公司受外国投资者控制。 | （第 2 条第 1 款和第 7 款） |
| “实际参与”概念：扩大外国投资定义，将能实现管理或控制实际参与的少数股权收购纳入其中。 | （第 2 条第 1 款） |
| 实际控制人：引入详细定义，用于识别实际拥有或控制投资者的自然人，包括信托受益人。 | (第 2 条第 6 款) |
| 最低共同范围与事前授权 | |
| 强制监管领域：制定敏感领域清单（军事、半导体、AI、关键基建等），所有成员国均须监管。 | （第 4 条第 15 款） |
| 事前授权要求：属于最低共同范围的领域，必须在投资实施前获得授权（standstill）。 | （第 4 条第 9 款和第 15 款） |
| 新项目（greenfield）豁免：虽属适用范围，但在欧盟层面不强制要求事前授权。 | (第 2 条第 2 款和第 4 条第 17 款) |
| 统一程序与时限 | |
| 两阶段结构：设立最长 45 个自然日的初步审查第一阶段，统一各国程序。 | （第 4 条第 2 款） |
| 主动审查（事后审查）：主管当局可在投资完成后 15 个月至 5 年内，主动审查未申报投资。 | （第 4 条第 4 款） |
| 对未经授权交易的监管：允许调查需事前授权但完成之日起 24 个月内未申报的交易。 | （第 4 条第 5 款） |
| 合作与问责 | |
| 强制通报机制：规定风险标准（如受外国政府控制），要求向其他成员国和欧委会通报。 | （第 5 条） |
| 多国投资交易：涉及多国的投资，要求申报方尽力于同日提交申请。 | （第 7 条） |
| 强化“遵守或解释”原则：东道国须说明如何考虑他国意见或欧委会裁决，并对异议作出正式说明。 | (第 12 条第 1 款和第 4 款) |
| 通知和回应期限：统一自然日计算标准，保留干预权及提出意见的时限。 | （第 6 条、第 9 条和第 11 条） |
| 风险评估与缓解 | |
| 统一风险评估标准：列出评估安全或公共秩序影响的具体因素，涉及投资目标及投资者。 | （第 19 条） |
| 风险缓解措施：提供非穷尽性条件清单（如网络安全协议、治理结构调整等）。 | （第 20 条第 4 款） |
| 基础设施与透明度 | |
| 数字系统与数据库：建立加密信息交换系统及安全数据库，共享风险投资者信息及违规记录。 | （第 18 条） |
| 欧盟在线门户：建立“一站式”平台，用于电子提交申请文件。 | （第 18 条第 2 款和第 4 款） |
| 处罚制度：成员国须针对未履行通知义务或未遵守缓解措施的行为，制定有效且具有威慑力的处罚。 | （第 4 条第 11 款） |
| 年度报告：成员国须向欧委会报告情况并发布年度活动报告。 | （第 4 条第 8 款和第 24 条) |
西班牙层面的影响与应对
新条例对西班牙现行外商投资规定（Ley 19/2003 和 RD571/2023）的修改幅度相对有限。一方面，西班牙拒绝外商投资的比例极低，过去四年被驳回的申请不足 1%（2023 年及 2025 年均为零）：
| 外商投资审批 | 2025 年 | 2024 年 | 2023 年 | 2022 年 |
| 无条件批准 | 64% | 62% | 83% | 76% |
| 有条件批准 | 8% | 6% | 8% | 11% |
| 搁置 | 28% | 31% | 9% | 12% |
| 被驳回 | 0% | 1% | 0% | 1% |
另一方面，欧盟新条例的部分要求在西班牙早已变相施行。例如，针对间接控制问题，西班牙 19/2003 号法律第 7 条 BIS 已有明确规定。但在程序上可能会有所调整，例如将目前的 30 天事先咨询调整为两阶段审查：第一阶段判断是否存在国家安全或高风险（最长 45 个自然日），第二阶段对高风险交易进行深度全面调查。
对企业而言，外国投资审查已不再是单纯的行政审批，而是跨境投资中不可或缺的长期性、结构性合规要求，应贯穿项目规划、尽职调查、交易设计及实施的全过程。建议中国投资者在项目初期采取以下措施：
1.充分评估监管风险：尽早识别拟投资交易是否涉及欧盟或成员国的安全及战略利益审查要求。合理安排交易时间表和结构，确保实际控制人（UBO）、股权结构及控制关系透明，避免因信息披露不全导致审查延长或受阻。
2.统筹多国申报策略：对于涉及多个欧盟成员国的交易，应聘请经验丰富的律师团队作为主导，提前统筹各国申报义务和程序。协调不同司法辖区的申报时间、材料及沟通安排，保证全流程各国交易材料及答复口径的统一性，降低因标准差异产生矛盾决定的风险。
3.设置交易保护机制：将外商投资审批设为交割先决条件（Condition Precedent），设置最后截止日（Long Stop Date），并明确审批未获通过时的交易终止机制。
声明：本文内容在任何情况下均不得视为针对任何问题的法律建议或咨询。如需了解更多信息，请联系：jingfu.xu@icam.es
