EU ETS再修订：CBAM免费配额拟延至2038年，实施节奏将如何变化？

2026年7月17日，欧盟委员会正式提出新一轮欧盟碳排放交易体系（EU ETS）修订方案。此次修订是对2030年后的碳市场进行系统性调整：在维持2040年气候目标的同时，放缓配额收紧速度、增加工业脱碳资金、延长部分免费配额，并改革市场稳定储备。其中，与中国出口企业关系最直接的一项变化是：欧盟拟放慢CBAM行业免费配额退出速度，将完全退出时间由2034年延后至2038年。修订方案尚未正式生效，后续还需经过欧洲议会和欧盟理事会审议。

一、欧盟为什么再次修订EU ETS？

EU ETS自2005年启动，是欧盟气候政策的核心工具。截至目前，其覆盖行业的排放量较2005年已经下降超过50%；自2013年以来，配额拍卖累计产生的收入超过2700亿欧元。不过，EU ETS运行所处的政策和经济环境已经发生变化。一方面，欧盟已经确立到2040年净温室气体排放较1990年减少90%的目标，需要重新设计2030年后的配额总量和削减路径。另一方面，能源价格、地缘政治和高昂的脱碳投资成本，正在持续挤压欧洲钢铁、化工、化肥、水泥等能源密集型行业的竞争力。

欧盟委员会认为，现有EU ETS虽然形成了较强的碳价信号，但其收入并未充分回流至工业脱碳领域。目前，直接用于钢铁、化工和化肥等工业部门脱碳的收入占比约为5%，而这些工业部门贡献了EU ETS约47%的排放。因此，此次修订的主要目标是：继续保留碳价约束，同时将EU ETS进一步改造成支持欧洲工业投资和转型的融资工具。

二、2031年后的配额削减路径将重新调整

EU ETS通过设定配额总量上限，并按照线性削减因子逐年减少配额供应，推动覆盖行业持续减排。

调整后，EU ETS配额可以继续发行至2040年代，避免按照原有轨迹过快趋近于零。

从2036年开始，欧盟还计划建立国际碳信用采购机制，为EU ETS部门购买最多2.6亿吨高质量、高完整性的国际碳信用，以降低欧洲境内部分高成本减排压力。如果届时市场上没有足够的、符合要求且具有成本效益的国际碳信用，欧盟将启动后备机制，即2036年起线性削减因子拟回升至2.7%，使EU ETS重新回到与欧盟境内减排90%相匹配的轨迹。

三、欧盟将投入更多资金支持工业脱碳

此次修订最明显的政策转向之一，是将更多EU ETS收入重新投入欧洲工业。欧盟拟建立规模目标为1000亿欧元的"工业脱碳银行"，重点支持能源密集型行业成熟脱碳技术的规模化部署。

工业脱碳银行将分阶段运行。第一阶段为"ETS投资加速器"。欧盟拟在2028—2030年预留4亿份排放配额，通过固定碳溢价等方式，按照“先到先得”机制支持符合要求的工业脱碳项目。第二阶段自2031年开始，主要通过竞争性招标、碳差价合约和碳溢价等方式，为项目提供更加长期和稳定的收益预期。创新基金则继续侧重首创型技术和早期商业化项目，与工业脱碳银行形成分工。

此外，成员国拟被要求将至少50%的国家EU ETS收入用于以下重点领域：

■ 工业脱碳及工业电气化；

■ 清洁能源和电网；

■ 航空、航运等低碳交通；

■ 碳捕集、利用与封存；

■ 废弃物减排和循环经济；

■ 清洁技术研发与创新。

四、免费配额不会立即退出，但将与脱碳投资挂钩

欧盟此次没有选择在2030年后全面取消免费配额。对于仍被认定存在碳泄漏风险的非CBAM行业，相关保护措施拟延续至2040年；电力密集型行业的间接碳成本补偿也将继续保留。但从2031年开始，企业取得免费配额将更加严格地与其在欧盟境内实施脱碳投资挂钩。根据提案，企业提交经核查并获主管机关批准的脱碳投资与减排计划后，可以按年获得一个五年分配期内80%的免费配额。剩余20%只有在五年期结束前完成相关投资，并实现经核实的显著减排后，才予以发放。如果企业将相关生产活动迁出欧盟，还可能被要求退还已经取得的免费配额。这表明欧盟的免费配额政策正在从单纯的"碳成本补偿"，转向带有明确投资条件的"产业转型支持"。提案对效率最高的10%设施、零排放或低碳设施，以及部分获得工业脱碳银行、投资加速器或创新基金支持的项目设置了豁免或简化安排。

五、CBAM行业免费配额拟延长至2038年

此次修订对CBAM影响最大的内容，是调整CBAM行业的免费配额退出路径。目前，欧盟钢铁、铝、水泥、化肥、氢等CBAM行业仍可按照逐年下降的CBAM因子获得部分免费配额。随着免费配额逐步退出，进口商品承担的CBAM义务同步增加。

欧委会此次提议，从2028年开始重新引入相当于原计划退出量15%的免费配额，从而放慢免费配额退出和CBAM逐步实施的速度。具体对比如下：

CBAM因子可以理解为欧盟CBAM行业在标准免费配额基础上继续保留的比例。因子越高，欧盟生产商获得的免费配额越多。按照现行安排，CBAM因子从2034年起降为零；按照新提案，2034—2037年仍保留15%，到2038年才降为零。

根据CBAM与EU ETS免费配额联动的制度原则，进口商品实际需要承担的CBAM比例也应相应放缓。但具体如何反映在CBAM证书数量和免费配额调整计算中，仍需以最终通过的立法文本及后续配套规则为准。需要特别注意的是，2026年和2027年的拟议CBAM因子与现行规则一致。此次调整主要影响2028年以后，并不意味着CBAM正式期被推迟。

六、热量和燃料基准对应的免费配额也将增加

除总体修订方案外，欧委会还同步提出COM(2026) 619 final，专门调整2026—2030年热量和燃料基准对应的免费配额。欧委会拟充分使用目前可用于免费分配的约8000万份剩余配额，提高按照热量和燃料基准计算的免费配额水平，同时避免触发跨行业统一修正系数。新基准拟从2027年开始适用，2026年对应增加的免费配额将与2027年配额一并处理。该方案主要面向使用热量和燃料基准、但目前缺乏成熟减排技术的工业活动。石油和天然气相关活动则继续适用原有更新上限，不享受相同幅度的调整。

七、市场稳定储备将更强调流动性和价格稳定

市场稳定储备是EU ETS调节配额供需的重要机制。当市场上的流通配额过多时，部分配额将被吸收到储备中；流通配额过少时，储备则向市场释放配额。

这些调整旨在维持配额市场流动性，减少过度价格波动，并为工业投资提供更稳定的碳价预期。

八、其它涉及内容

本次提案还涉及航空、航运和废弃物行业覆盖范围继续扩大，永久碳移除将被纳入EU ETS等内容，并调整了部分碳捕集与利用产品的核算环节，原则上将非永久封存的碳推迟至其在下游实际释放时核算，以减少重复计算或漏算。建筑、道路交通和小型工业燃料燃烧适用的ETS2不属于本次提案的修订范围。

九、对中国出口企业意味着什么？

如果新方案通过，2028年以后CBAM实际承担比例的增长速度可能低于现行路径。但这不代表CBAM被取消或暂停。2026年和2027年的CBAM因子没有变化，企业仍需按照正式期要求准备嵌入排放数据、核查材料，并配合欧盟进口商完成申报和证书管理。

免费配额延长、工业脱碳银行、投资加速器和创新基金，将同时为欧盟钢铁、铝、水泥、化肥等企业提供碳成本缓冲和脱碳资金。因此，免费配额退出放缓不一定意味着中国出口企业的竞争压力同步下降。欧洲企业可能利用额外的政策窗口加快电气化、氢能、CCUS和低碳工艺投资。

EU ETS配额削减、国际碳信用、碳移除、市场稳定储备和新增行业覆盖将共同影响EUA价格。即使CBAM承担比例上升变慢，如果EUA价格上涨，最终CBAM成本仍可能增加。企业在测算中应同时跟踪免费配额调整规则、产品隐含排放以及CBAM证书价格。

无论最终免费配额退出时间是2034年还是2038年，企业能否提供可靠的实际排放数据，仍将直接影响客户合规、CBAM成本和产品竞争力。建议企业继续完善：

■ 生产设施和工艺路线边界；

■ 燃料、电力及原辅材料数据；

■ 前体材料嵌入排放；

■ 数据证据链和内部控制；

■ 第三方核查准备；

■ 对欧客户的数据传递和责任分工。

十、接下来需要关注什么？

COM(2026) 616 final目前正在进入欧盟普通立法程序。欧洲议会和欧盟理事会均可能对配额路径、国际碳信用、免费配额、资金规模和行业覆盖提出修改。欧洲议会、理事会和欧委会此前设定的政治目标，是争取在2027年第一季度就EU ETS修订达成一致，但这不是具有约束力的法定期限。

结语

此次EU ETS修订是在碳市场约束、工业竞争力和脱碳投资之间重新寻找平衡。对中国企业而言，免费配额退出延至2038年可能带来一定的成本缓冲窗口，但长期竞争仍将回到排放是否足够低、数据是否足够可信、减排投资能否形成产品优势等问题。政策节奏可以调整，低碳竞争的方向并没有改变。

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