受船舶流动性强、海事法律关系主体多元、通信条件受限等特殊因素的制约，海事行政处罚文书送达在实践中面临诸多困境。本文系统检视送达地址确认难、留置送达适用存在争议、委托送达协调不畅、公告送达程序模糊以及外国籍船舶送达存在障碍等实践难题，聚焦于船长文书签收权这一核心争议焦点，深入剖析船长“绝对权力”的法定范畴及其在行政执法程序中的应然边界，指出船长的安全与防污染决策权不能自然延伸至海事行政处罚文书的签收与程序权利的处分，应区分船舶国籍，对船长权限进行差异化配置。最后，针对现有问题提出体系化的立法与实务完善建议，以期为规范海事行政执法程序、提升海事行政执法效能与公信力提供参考。
行政处罚决定书的合法有效送达，是行政处罚程序产生法律效力的前提，亦是当事人知悉处罚内容、行使陈述申辩等权利的基础。
《中华人民共和国行政处罚法》第61条明确了处罚决定书 的送达要求，并规定在当事人同意时可采用电子邮件方式送达。然而，实践中当事人拒绝配合、下落不明等情况常导致行政处罚决定书“送达难”。
在海事行政执法领域，由于船舶航行于不同水域，船员更替频繁，部分违法行为可能涉及海外航运公司，加之海上通信条件不稳定，使得传统文书送达方式的适用面临挑战。海事管理机构在送达文书时，时常陷入送达效率与程序合法性难以两全的困境[1]。
值得注意的是，船长作为船舶在港期间的现场负责人，经常成为海事行政处罚文书传递链条中的枢纽。船长是否有权代表船舶所有人、经营人或者管理人签收处罚文书？其签收行为是否意味着公司接受了处罚决定并放弃了相关权利？实务界对这些问题的认识不一，直接导致了执法实践中的混乱与法律风险。
《交通运输部海事局关于进一步明确海事行政处罚有关事宜的通知》第15条规定，船长可以代表船舶所有人、经营人或者管理人签收相关的海事行政处罚文书，提出或者放弃陈述、申辩。船舶所有人、经营人或者管理人自行处理行政处罚或者明确将相关权利委托其他人的除外。该规定虽在一定程度上缓解了文书送达困境，但其合法性与合理性备受争议：一方面，该规定可能超越了上位法对船长职权的授权边界；另一方面，该规定可能侵害船舶所有人或经营人的程序权利，尤其在船长与公司利益不一致时，极易引发签收效力争议。当前学术界对船长权力的研究多集中于其在海上安全与防污染方面的“绝对权力”，较少系统性地将其置于行政执法程序中进行审视。因此，厘清船长在海事行政处罚文书送达中的法律地位与权限边界，对于破解海事行政处罚文书“送达难”、统一执法尺度具有现实意义。本文旨在通过实证分析与法律解释的方法，梳理海事行政处罚文书送达的实践困境，聚焦船长签收权的法律属性，进而提出具有可操作性的制度完善路径。
海事行政处罚文书的送达，不仅关乎法律程序的规范性，更涉及在复杂动态的航运环境中执法能否真正取得实效。当前，海事行政处罚文书送达主要面临以下五重困境。
送达地址的准确获取是文书送达成功的前提，但在海事执法中该基础性工作却常从一开始就难以落实到位。一方面，执法人员习惯于将调查重心置于违法事实的固定，往往疏于在《询问笔录》等文书中确认并规范记录当事人 ( 尤其是作为法人的航运公司 ) 的有效法律文书送达地址与联系方式，导致案件在进入处罚阶段后文书“无址可送”。另一方面，海事违法行为处罚常呈现“双罚制”特点，即同时追究船舶背后的公司 ( 船舶所有人、经营人或者管理人 ) 与责任船员的责任。现场执法往往只能触及船员，目前尚缺乏明确、便捷的法定渠道来跨越地域与组织层级确认异地乃至境外航运公司的送达地址。尽管交通运输部海事局印发的《海事行政处罚实施细则》对送达地址的确认作出了一定规制，但在针对公司主体时仍存在操作性不足的问题。①
在当事人或签收人拒绝接收文书时，留置送达就成为重要的补充送达方式，但该送达方式在海事执法场景中面临明显的适用争议。
根据民事送达规则，留置送达须于受送达人住所或法人的营业场所进行。②将针对航运公司的处罚文书留置于当事船舶，其法律前提是将船舶视为该公司“营业场所”的延伸，并视船长为“负责收件的人员”。然而，船长是否天然具备此种法定签收人身份？法律并无明文规定。在司法实践中，有判例强调适用留置送达必须以受送达人拒绝接收为前提，且需证明法定签收人的身份。在北京市名辉餐饮管理有限公司诉北京市市场监督管理局不予受理行政复议申请决定案③中，法院认为，留置送达是直接送达存在困难或障碍时的补充送达方式，适用留置送达的前提条件是法人的法定代表人、该组织的主要负责人拒绝接收处罚决定书。该案中，原海淀工商分局的工作人员在现场拨打名辉餐饮管理有限公司法定代表人的电话而对方未接听，不足以证明该公司拒绝接收处罚决定书，原海淀工商分局的工作人员的留置送达不符合法定要件。前述司法判例表明，海事执法人员在船上留置行政处罚文书的操作存在程序瑕疵风险。
《中华人民共和国民事诉讼法》( 下称《民事诉讼法》) 规定留置送达应邀请有关基层组织或所在单位代表见证。在前述案例中，法院认为，留置送达应当有居民委员会、村民委员会等基层组织的人员作为见证人。原海淀工商分局的工作人员在现场邀请北京隆兴嘉业商场有限公司的工作人员作为见证人，该行为不符合法律规定。在港口水域，其他船舶的船员或码头工作人员均难以被认定为法律意义上的“基层组织代表”，其见证效力薄弱。虽然《民事诉讼法》亦允许通过拍照、录像记录送达过程，为海事执法提供了灵活的操作空间，但其证据效力取决于记录的完整性与规范性，从而对海事执法人员的程序意识与取证能力提出了更高要求[2]。
委托送达旨在利用受托机关的地域便利完成送达，但往往实际施行效果不佳。
其一，船员职业流动性极强，其精确的任职船舶与航行动态难以被执法机关实时掌握。
其二，船舶在港停泊时间短暂，即便获悉船员所在船舶，受托机关也常因时间仓促而无法完成送达。
其三，当处罚对象为航运公司时，现行规范未明确应委托船籍港海事管理机构还是公司注册地海事管理机构送达，易引发工作机关相互推诿。
其四，我国海事管理体系存在直属与地方的二元分割，两者间缺乏常态化的业务协同平台与统一的信息系统，导致跨体系委托送达往往流程烦琐冗长、效率低下。
公告送达作为穷尽常规送达途径后的最后手段，其适用应最为审慎。一般认为只有在直接送达、邮寄送达、留置送达等方式完全不能实现送达的情况下，才能适用公告送达[3]。《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》第15条要求，必须在受送达人下落不明或穷尽其他方式无法送达 后方可启动公告送达。然而，涉海行政立法中并未对如何认定“穷尽其他方式”设定具体、可验证的操作步骤与证明标准，这导致实践中出现两种偏差：一种是因担心程序出现瑕疵而不敢轻易使用公告送达，致使案件久拖不决；另一种是为追求效率，在未切实尝试多种送达方式的情况下便直接使用公告送达，剥夺了当事人应有的接收文书、及时应对的机会，进而可能引发行政处罚决定因程序违法而被撤销的后果[4]。
对外国籍船舶的海事行政处罚文书送达涉及国际私法规则与行政协作，是文书送达中难度最高的情形，其难点主要集中于：
其一，虽然船舶离港前由船长签署委托书或担保函，但若无公司印章或明确授权条款，船长能否代表公司接受所有后续法律文书送达并处分相关实体与程序权利存疑；
其二，常规的外国籍船舶代理事项一般不涵盖违法行为的处置，因此接受文书送达需要重新获得船东的委托书，如遇假期往往无法及时办理委托手续；
其三，若外国籍船舶未提供任何委托文件，则执法机关仅能依赖船舶登记信息查找责任主体，然而国际航行船舶信息系统中的船舶所有人、经营人信息时常不完整或者更新滞后，难以准确锁定真正的责任主体。
船长在海事行政处罚文书送达环节的身份定位，是法律授权、船东委托与现场实操便利三重因素相互叠加形成的复杂问题。明确船长的权力属性与边界，是破解海事行政处罚文书送达难题的关键。
( 一 ) 船长“绝对权力”的法定范畴及其不延伸性
船长在海上享有独特的权威，《中华人民共和国海商法》( 下称《海商法》)与《中华人民共和国海上交通安全法》( 下称《海上交通安全法》) 确立了其负责船舶管理与驾驶的核心地位，特别是在保障海上人命、财产安全和防治污染方面，船长被赋予基于专业判断的独立决策权。④经修订的《国际海上人命安全公约》( SOLAS公约 ) 第Ⅴ章第34-1条亦明确规定，船长为安全航行和保护海洋环境所作的必要决定，不受船东、租船人等的不当干涉。理论界与实务界常将此类权限概括为船长的“绝对权力”[5]。
然而，必须精准界定此“绝对权力”的边界。国际海事组织 ( IMO ) A.443 ( Ⅺ ) 号决议阐明，该权力的目的是保障船长正当履行其有关海上安全和环境保护方面的职责[6]。这表明，船长的“绝对权力”本质上是技术性、应急性的公共管理职权，聚焦于航行安全与环境保护这两个特定公益领域[7]。而行政处罚文书的签收与相关程序权利的处分，属于行政法律程序事项，其目的在于保障处罚对象的程序权利与处罚决定的合法性，两者在权力性质、目标与规范基础上均有本质区别。因此，船长在安全、环保领域的“绝对权力”在行政法层面的范围有限[8]，不能自动延伸至行政处罚文书送达领域[9]。
( 二 ) 船长签收权的双重来源：法律推定与事实便利
在海事行政处罚文书送达场景下，船长签收权的正当性来源于以下两个层面的结合。
船长作为船舶在港期间的唯一最高负责人，是船舶与岸上管理机构的法定联络主体。如果将船舶视为航运公司开展经营活动的移动场所，则船长作为该场所的负责人，其签收文书的行为具有高度的表见代理特征，即在外观上足以使行政机关相信其有权代表航运公司接收法律文件。这种基于法定职责和所处位置而形成的推定权限，有利于保障行政效率与法律秩序的安定性。在广西永凯糖纸有限责任公司与南宁市生态环境局环保处罚纠纷上诉案⑤中，法院认为，费某系广西永凯糖纸有限责任公司 ( 下称“永凯公司”) 分管安全环保工作的部门负责人，在南宁市生态环境局的调查过程中配合询问，行政机关向无书面授权的费某送达《行政处罚听证通知书》后，永凯公司也派员按时参加了听证，表明送达程序未损害永凯公司的实体权利。由此可见，将处罚文书送达给未经授权的企业分管部门负责人也可以得到法院的支持。同理，船长在船舶经营管理中的核心地位及其与航运公司的密切联系，使得行政机关有合理理由相信其具备代为接收文书的权限。即便船长未获公司明示授权，基于其职务身份和对船舶的全面掌控，其文书签收行为也可构成表见代理。
此外，《海商法》赋予船长代表承运人签发提单等权利。⑥这种法律上的授权既是国际惯例的法定化，也是船长作为受雇于船舶所有人或光船承租人而在船上工作的人员，雇主应当为其雇员行为负责这一法理基础的法定化[10]。船长作为船东代表这一国际惯例在商事领域的法定化，其立法初衷更多是维护船东的利益。同样，在行政领域，赋予船长签收和处置行政文书的权力既是为了维护船东的利益，亦存在现实的必要性。
外国籍船舶的船舶所有人、经营人位于国外，受时差、语种差异与法律理解障碍等因素制约，要求每一份处罚文书都必须取得境外公司的单独授权后再送达，不仅极不现实，还将导致船舶因无法及时离港而遭受巨大经济损失。根据《中华人民共和国海事行政许可条件规定》( 下称《海事行政许可条件规定》) 第9条规定，违反海事行政管理的行为已经依法予以处理是国际航行船舶办理出口岸审批手续的条件之一。严格要求船东出具书面授权，势必导致违章处理周期延长。因此，船长签收处罚文书，既符合航运实务中对指挥链条的通行惯例，也契合国际海事监管的通行做法，有助于实现执法严肃性与运输连续性的平衡。
然而，在海事执法实务中，航运公司普遍存在“挂靠”情形，船长与船舶名义上的管理人、经营人或者所有人之间可能并没有较紧密的联系。若由船长签署海事行政处罚文书，确实可能存在被处罚对象对处罚内容毫不知情的情况，进而影响当事人的实体权利。因此，仅以船长在船的事实便利或职务身份推定其具有签收行政处罚文书的权限，存在偏离法定程序的风险。送达行为直接关涉被处罚主体的知情权、申辩权等基本程序权利，船长签署海事行政处罚文书必须建立在明确的法律授权或有效的委托基础之上。
( 三 ) 区分船舶国籍的权限配置：基于利益衡平的制度设计
鉴于中国籍船舶与外国籍船舶在通信便利性、监管要求上的显著差异，对船长权限进行差异化配置，是兼顾行政执法效率、当事人权利保障与国际航运实践的最佳方案。
国内航运公司与船舶之间通常沟通顺畅，因此，在法律上宜将船长定位为形式上的签收人或文书接收代理人。除船舶所有人等另有明确委托外，船长有权签收文书、完成送达程序，但其签收行为仅产生文书已送达该船舶的法律效果，并不意味着船长有权代公司作出行使或者放弃陈述、申辩或要求听证的实质性决定。相关程序权利的行使，应留待公司知悉处罚内容后自行或另行委托代理人进行。该规则既尊重了公司的程序主体地位，也保证了文书送达的及时性。
考虑到跨境通信的实际困难与《海事行政许可条件规定》中关于船舶违法行为处理完毕方可出口岸的强制性要求，有必要赋予外国籍船舶船长更完整的权限。除船东 ( 处罚对象 )⑦另有明确委托外，应认定船长不仅有权签收处罚文书，还有权代表船东就该特定违法行为行使或放弃陈述、申辩或要求听证等程序权利，以便高效完成案件处理，保障船舶运营效率。这种制度设计是在通信不便的特殊情况下，对船东程序权利的一种法定限缩与替代行使安排，其正当性源于更高的公共利益 ( 保障港口行政效率与通航秩序 ) 和船东自身的整体利益 ( 避免船期损失 )。
四、制度完善：破解海事行政处罚文书送达难题的系统路径
欲从根本上规范海事行政处罚文书送达工作，需从立法、机制与技术等多个方面推进系统性构建。
建议修订《中华人民共和国船员条例》( 下称《船员条例》) 或者在交通运输部制定或修订海事领域相关部门规章时，明确船长在海事行政处罚文书送达中的法律地位以及特殊情况下的送达规范[11]。
细化各类海事行政执法文书送达方式的适用条件、步骤与证明标准，特别是明确“无法通过其他方式送达”的具体认定情形 ( 如多次联络失败、当事人故意逃避等 )。明确船舶可以作为留置送达的合法场所，在规章及以上层级的法律制度中明确规定：“向船舶所有人、经营人或管理人送达文书，可将该当事船舶视为其营业场所。船长或船上其他负责人拒绝签收的，执法人员将文书留置于船舶驾驶台或主要办公场所，并通过录音录像完整记录留置过程，即视为送达。”
建议修订《船员条例》时明确规定船长的权限：“船长有权代表该船舶所有人、经营人或管理人签收海事行政处罚文书。”同时作出区分规定：“对中国籍船舶，前款规定的签收权不包括代为行使陈述、申辩、要求听证等程序权利，但当事人另有书面授权的除外。对外国籍船舶，船长有权在前款规定范围内一并处理相关程序性事宜，但当事人已另行委托代理人的除外。”
1.建立全国统一的航运主体送达地址信息库
修订《中华人民共和国船舶登记条例》和《中华人民共和国航运公司安全与防污染管理规定》，将有效的法律文书送达地址作为强制性登记和备案事项，并设定主体在信息变更后的及时申报义务。由交通运输部海事局建立统一查询平台，向各级海事管理机构以及其他行政机关开放使用，确保地址信息的权威性与时效性。
2.完善船员任职信息动态管理系统
强化船员服务簿信息的电子化与联网管理，将船员服务簿记载的住址明确为法定备用送达地址之一，并要求船员变更住址后及时更新系统信息。
3.打通直属与地方海事管理机构协作通道
借助“双共”机制和信息系统，建立常态化的委托送达协作机制与信息化流转平台，明确受托方的职责与办理时限，消除内部协作壁垒。
1.全面推行执法过程音视频记录制度
为所有现场执法人员配备执法记录仪并强制其使用。对留置送达、公告送达前置调查、当事人拒绝签收等关键环节，必须进行全程同步录音录像，并将相关音视频资料作为案卷材料长期保存，固化送达环节证据基础。
2.积极稳妥拓展电子送达应用
在当事人同意并规范签订《电子送达地址确认书》的基础上，优先通过电子邮件、海事通App等可靠渠道送达海事行政处罚文书。
3.探索外国籍船舶送达的国际合作机制
通过双边或多边海事合作协定，探索建立通过船旗国主管机关或国际航运组织转递文书的可能性。同时，在港口国监督 ( PSC ) 检查中，可将是否妥善处理行政处罚案件作为一项检查内容，从外部施加压力推动文书送达落地。
海事行政处罚文书“送达难”，是海事行政执法领域典型的“小切口、大问题”。它深刻反映了航运实务与行政程序规则之间的张力，也凸显了船长这一特殊主体在连接海上私法秩序与岸上公法监管中的关键枢纽地位。
本文通过实践检视揭示当前的文书送达困境非单一因素所致，而是送达地址确认难、留置送达适用存在争议、委托送达协调不畅、公告送达程序模糊以及外国籍船舶送达存在障碍等多重因素叠加的结果。
本文论证表明，必须严格区分船长在安全环保领域的技术决策“绝对权力”与在行政程序中的法律事务代理权。后者不能由前者自然推导，而需基于船舶国籍、通信条件等因素作出专门的法律构建。对中国籍与外国籍船舶船长权限的差异化配置方案，是立足现实、兼顾多方权益的务实选择。
破解难题，最终有赖于系统性的制度完善。这要求立法者提供更清晰、更具操作性的法律规则，同时执法机关应建立更高效、更协同的信息与协作机制，并充分运用现代技术手段规范程序、固定证据。唯有如此，才能在严守程序正义底线的前提下，提升海事行政执法的效率与确定性，既保障当事人的合法权益，又维护法律权威，从而为海洋强国建设提供坚实的法治保障。
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孙棚，上海海事局法规规范处 ( 执法督察处 )，四级调研员。
*课题名称：2026年中国海洋发展基金会与中国海洋发展研究中心海洋发展研究领域重点项目“BBNJ协定在我国国内的适用研究”( 项目编号：CODF-AOC202603 )
①《海事行政处罚实施细则》第24条规定：“执法人员在对当事人调查询问时，应当在《询问笔录》中如实记录，并在《询问笔录》中确认当事人的送达方式及送达地址。”
②《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第130条规定：“向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人员签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达。”
③北京市高级人民法院 ( 2019 ) 京01行终1138号行政判决书。
④参见《海商法》第37条、《海上交通安全法》第38条。
⑤广西壮族自治区高级人民法院 ( 2020 ) 桂71行终169号。
⑥《海商法》第73条规定：“货物由承运人接收或者装船后，应托运人的要求，承运人应当签发提单。提单可以由承运人授权的人签发；由载货船舶的船长签发的，视为代表承运人签发。
⑦本处船东包括船舶所有人、经营人、管理人以及光船租赁人。具体个案中应当是行政机关认定的处罚对象。
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