《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例的实施指南》解读——回应企业关注的重点问题- 大数跨境

东莞市国际商会

2026-07-08

导读：《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例的实施指南》解读——回应企业关注的重点问题

【摘要】2026 年 6 月 30 日，欧委会正式发布《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例的实施指南》（以下简称“《指南》”），推动执法进程向 2027 年底迈进。《指南》对适用范围、调查程序、尽职调查及举报机制等进行了详细阐释，为企业合规提供指引。鉴于该条例对光伏、电子半导体、纺织、汽车及农产品等高风险行业的重大影响，建议相关企业立即启动合规行动。

2026 年 6 月 30 日，欧盟委员会正式发布《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例的实施指南》（Guidelines on the application of Regulation (EU) 2024/3015，以下简称“《指南》”）。该文件是基于《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》（Regulation (EU) 2024/3015，以下简称"FLR"或“《条例》”）第 11 条要求发布的重要配套文件。

FLR 于 2024 年 12 月 13 日发布，定于 2027 年 12 月 14 日正式实施。在过渡期内，欧盟及各成员国将建立执法协调机制，并完善包括实施指南和高风险数据库在内的配套基础设施，以指导企业建立合规体系并支持主管机关执法。

一、为什么需要特别关注 FLR？

在美国推动下，强迫劳动议题正加速纳入国际贸易规则。美国《维吾尔强迫劳动预防法案》（UFLPA）的严格执法已对中国供应链构成挑战。2026 年 3 月，美国基于相关理由对多国展开 301 调查，进一步迫使各国加强相关监管。尽管欧盟部分 ESG 立法有所延期，但 FLR 并未推迟，且欧委会正加快推进风险数据库、单一门户网站等执法基础设施建设，释放了明确的执法信号。

此外，加拿大、英国和澳大利亚等国也在推进或已实施类似的反强迫劳动立法。强迫劳动合规已成为中国企业进入西方市场的必要准入条件。

二、FLR 对企业在欧盟市场的业务有何影响？

FLR 适用范围广、违法后果严重，对企业业务产生直接且重大的影响：

违法后果严重：一旦认定产品涉及强迫劳动，将被禁止在欧盟市场流通。已在售产品需召回销毁，涉案企业及产品实质上被列入黑名单。
市场准入条件：合规将成为进入欧盟的前置条件。欧盟客户会将压力传导至中国生产商，供应链尽职调查和供应商准入要求将更加严格。
执法外溢效应：产品在欧盟被认定违规，可能引发其他国家监管机构的关注或跟进调查，影响全球销售。

三、FLR 适用范围

（一）地理区域

《指南》适用于欧盟 27 个成员国。对于欧洲经济区（EEA）国家（冰岛、列支敦士登、挪威）及北爱尔兰地区，需通过相应国际程序纳入后方可适用。目前这些地区尚未完成纳入程序，但未来存在较大可能性。

（二）产品

FLR 仅适用于产品，不涉及服务。监管对象涵盖所有使用强迫劳动生产的产品，无论其是在欧盟境内生产还是进口，也不受行业限制。只要产品在开采、生产、加工等任何环节全部或部分使用了强迫劳动，即属监管范围。产品类型包括工业制成品、农产品及原材料，同时也涵盖通过电商平台销售的产品。

（三）时间

FLR 适用于 2027 年 12 月 14 日起在欧盟市场流通的所有产品。即使产品生产或进口在该日期之前，只要在之后进入流通环节（到达最终用户前），均受管辖。企业需充分考虑船期、仓储及销售周期，提前布局。

四、哪些行业、哪些产品有可能成为被执法的对象？

《指南》未列出具体清单，而是采取风险导向执法。欧委会正在建设高风险数据库。从目前的宣讲培训重点来看，光伏、电子及半导体、纺织、汽车、农产品、渔业产品等行业是重点关注对象。

此外，参考美国 UFLPA 的执法重点（如铝、硅、棉花、番茄等），结合美欧政策协调趋势，上述行业和产品在欧盟执法中亦具有较高风险参考价值。

五、哪些高风险国家或地区值得重点关注？

欧盟将采取风险导向原则，重点关注实施国家强迫劳动（SIFL）的地区。鉴于美国 UFLPA 的执法实践，新疆地区是否被列为高风险区值得关注。同时，企业可参考欧盟《冲突矿产条例》下的受冲突影响和高风险地区清单（CAHRA List），其中包含刚果（金）、俄罗斯、乌克兰等国家，作为供应链尽职调查的参考。

六、欧委会如何选择执法目标？

主管机关在决定优先调查案件时，主要综合考量以下三个因素：

疑似强迫劳动的规模和严重程度：受影响人数越多、范围越广，风险越高。若存在系统性特征（如国家实施）、持续时间长或难以补救，严重程度更高。
相关产品进入欧盟市场的数量或规模：产品实物数量、交易规模及货值越大，对欧盟市场影响越深，调查优先级越高。
涉嫌部件在最终产品中的重要性：结合物理、功能及经济重要性判断。关键零部件若涉强迫劳动，整机产品更易被优先调查。

七、强迫劳动的构成要件有哪些？

FLR 依据国际劳工组织定义，将强迫劳动界定为“以任何惩罚相威胁，强迫任何人从事的非本人自愿的一切劳动或服务”。《指南》强调两个核心要素必须同时存在：

实践中，“缺乏自愿同意”与“胁迫”往往相互印证。强迫劳动分为私人施加和国家施加两大类，强迫童工需单独考虑。

八、欧盟主管机关如何识别强迫劳动风险？

主管机关综合多项指标进行判断，常见风险指标包括：强迫招募、欺骗、债务剥削、危险工作条件、过长工时、克扣工资、限制人身自由、扣留证件、暴力威胁及利用弱势地位等。企业需特别注意，不良工作条件、住宿环境差等“非极端”情形也可能被视为重要风险信号。

九、如果被认定存在强迫劳动，欧盟主管机关会采取什么具体措施？

一旦认定违规，主管机关将作出禁令决定（ban-violation decision），核心措施包括市场禁入、产品召回、处置及销毁等，以确保禁令有效执行。

决定书将规定履行期限，并告知企业申请复审、撤销决定及司法救济的途径。

十、禁令到底是针对产品，还是企业？

FLR 采取“产品为基础”的禁令模式，而非单纯针对特定企业。

禁令措施层面：禁止特定产品投放市场或出口。禁令范围可覆盖零部件、组件乃至含该部件的所有产成品。该措施具有防规避效力，任何企业在欧盟销售该受限产品均被禁止。
后续执行层面：针对被调查企业执行召回、处置等具体义务，不自动扩展至其他销售同产品的企业，但其他企业的同类产品若被识别也将面临拦截。

十一、欧委会如何调查？每个阶段被调查企业应该做什么？

（一）初步评估

主管机关利用举报、风险数据库、公开信息及跨部门数据等进行风险筛选。此阶段企业可能尚未收到通知，但风险识别已在进行。

（二）初步调查

若发现嫌疑，启动初步调查以核实是否存在“充分依据怀疑”。主管机关将要求企业提供尽职调查体系、供应链地图及整改资料等。原则上 30 个工作日内完成。若企业能证明风险已消除或正在有效整改，调查可终止或给予宽限期。此阶段是企业化解风险的关键窗口。

（三）深入调查

若达到“充分依据怀疑”标准，进入深入调查。主管机关将进一步收集证据，包括实地检查或境外核查。企业需在 30 至 60 个工作日内提交详细资料，可申请延期。

（四）决定

原则上自启动调查起 9 个月内作出决定。若认定违规则发布禁令；若不存在则终止调查。企业可通过申请复审、整改后申请撤销或提起法律诉讼进行救济。

（五）措施执行

实行“市场监管 + 海关执法”双重机制。主管机关监督市场内禁令履行（召回、销毁等），海关在进出口环节拦截。双方通过 ICSMS 系统共享信息。

十二、企业需要提前准备哪些资料？

《指南》列出了调查可能要求的信息示例，企业应围绕以下三大类系统性梳理资料：

尽职调查体系：政策、流程及管理架构证明。
劳动合规记录：工资单、合同、工时记录等。
产品供应链及溯源信息：供应链地图、物料清单（BOM）及追溯测试报告。

十三、企业不配合调查有什么风险？

虽然举证责任在主管机关，但企业不配合（如拒绝提供信息、提供虚假信息或阻碍调查）将导致严重后果。主管机关可基于“可获得事实”做出不利裁定。在某些情况下，不配合行为本身即可作为认定存在强迫劳动的证据，显著增加被认定违规的风险。

十四、为什么建议企业现在就开始采取合规行动？

实施准备已开始：欧委会正完善数据库和培训机制，对企业准备情况已有预期。
时间窗口有限：考虑到产品全生命周期，企业需在 2027 年中前基本完成合规体系搭建。
体系建设周期长：供应链追溯和尽职调查体系无法一蹴而就，需长期投入。
调查响应时间短：一旦进入调查，企业需在极短时间内提交高质量资料，临时抱佛脚极易导致不利结果。

十五、欧盟《条例》和美国 UFLPA 有哪些区别？

相比美国 UFLPA，欧盟《条例》在程序上更为合理，设有调查、抗辩及整改纠正程序；但在措施后果上更为严厉，涉及产品召回销毁及实质性的市场黑名单效应。尽管两者在立法细节和举证责任分配上有所不同，但随着高风险数据库的建立及执法协调，预计实际执法效果将趋同，尤其是针对中国供应链的执法力度。

十六、企业现在应做哪些准备？

紧跟政策动态：关注欧委会行业宣讲及《指南》更新，特别是高风险行业的监管动向。
开展风险评估：利用即将发布的风险数据库，结合自身供应链识别高风险国家、产品及供应商。
完善内部治理：明确各部门职责，将强迫劳动风险纳入 ESG 管理体系，加强员工培训。
构建四大体系：
- 供应商管理：更新行为准则，在合同中纳入禁止强迫劳动及审计条款。
- 尽职调查：参照 OECD 框架建立供应链尽职调查体系。
- 溯源体系：基于 BOM 梳理供应链地图，开展溯源测试直至矿端。
- 劳动合规：建立识别和消除强迫劳动风险的内部机制。
模拟应对调查：针对高风险企业，按《指南》清单准备资料，确保具备应对 30 天初步调查的能力。