9 月（南京期）企业“出海”--2026 跨境投融资实务高级讲座
2026 年 6 月 1 日，国务院正式公布《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第 837 号，以下简称“《规定》”），自 2026 年 7 月 1 日起施行。这是我国对外投资领域首部行政法规，标志着对外投资管理从“部门规章分散管理”迈入“行政法规统一规制”的新阶段。
过去五年，中国企业在境外设立企业超 5 万家，遍布 190 个国家和地区，对外直接投资流量持续攀升。但在实践中，制造企业因未评估技术出口管制风险被叫停、科技公司因跨境取证不合规导致证据被排除、个人投资者面临 SPV 持股身份认定尴尬等案例屡见不鲜。
这些困境指向同一个核心问题：对外投资的合规逻辑已经变了。《规定》重构了监管底层逻辑——从“事前审批导向”转向“全过程合规监管”，监管对象从“企业主体”拓展至“个人”，管辖范围从“属地管理”延伸至“穿透式属人管辖”。
本文结合近五年企业对外投资实务痛点，以律师视角逐条解析《规定》核心条款，回应“新规之下，企业怎么办”这一关键命题。
一、第二条：投资者的“扩围”—个人出海告别“灰色地带”
条文速览：本规定所称投资者，包括中国境内的企业、其他组织和居民个人。对外投资是指以投入资产、权益或提供融资、担保等方式，直接或者间接获得境外企业、资产等所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益的活动。
实务问题：过去五年，大量境内个人通过境外 SPV（特殊目的公司）架构进行海外投资，主要依据 37 号文外汇登记。但 37 号文初衷是“返程投资”，并非为个人直接出海开辟通道。实践中，个人境外投资长期处于“有路径、无明确法规依据”的状态，合规身份存疑。
新规回应：《规定》首次以行政法规形式将“居民个人”明确纳入投资者范畴。这意味着个人境外投资不再“无法可依”，但配套细则尚未出台。根据第三十三条，具体管理办法由发改委、商务部另行制定。
合规建议：
配套细则落地前保持审慎。截至 2026 年 6 月，发改委和商务部均未出台个人对外投资具体管理办法，37 号文路径仍是唯一现有通道，但其制度目的并非覆盖全部个人境外投资场景。
存量 37 号文架构需重新审视。《规定》第十五条的安全审查义务、第十三条的技术出口限制、第十七条的禁止不正当竞争等，自 7 月 1 日起对个人投资者同样适用，不因配套细则未出而推迟。
红筹架构的历史合规瑕疵风险上升。ODI 合规瑕疵在行政法规层级下被认定为重大违法的概率显著增加，境内外上市审查对此类问题的容忍度预计将降低。
一句话实务判断：个人出海，过去是“找不到门”，现在是“门在修，但先别乱走”。
本条仍待明确的问题：
- “居民个人”定义标准：是参照外汇管理中的居民概念（含境内居住满一年的境外个人），还是采用税收居民标准？不同标准下身份认定结果迥异。
- 间接持有规制：个人通过境外信托、基金等间接持有的投资，是否纳入第二条“间接获得”的规制范围？配套细则未出前存在重大不确定性。
- 新旧衔接：37 号文登记与新规下个人对外投资管理办法的关系如何衔接？存量架构是否需要重新申报？目前缺乏过渡安排。
二、第十三条：技术出海的“高压线”—人员派遣、技术指导也构成“技术出口”
条文速览：投资者不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或未经许可出口、使用限制出口的相关项目；不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式实施变相转移。
实务问题：过去五年，高科技企业出海典型操作是：境内研发团队通过远程支持、外派工程师、组织境外员工来华培训等方式，向境外子公司“转移”技术能力。很多企业误认为只要不直接出口设备和软件，就不触发出口管制。这种认识在新规下极其危险。
新规回应：第十三条明确将上述行为逐一列举为受管制方式。这不是创设新义务，而是堵住了此前以“人员流动”规避“技术出口”监管的漏洞。对于 AI、半导体、先进制造、生物医药等领域，技术和数据合规审查必须前置到项目立项阶段。
合规建议：
- 建立境内技术清单分级制度。对照《中国禁止出口限制出口技术目录》和两用物项管制清单，将企业技术分为“禁止出境”“限制出境”“自由出境”三类。
- 梳理跨境人员支持安排。包括咨询服务协议、技术许可/转让协议、远程技术指导惯例、人员培训计划等，评估是否涉及限制或禁止出口技术。
- 建立跨境出差事前审批流程。明确“这次出差可以讨论什么、不能讨论什么”，将出口管制合规嵌入 HR 和外事管理流程。
- 重新评估境外研发中心的知识产权归属。境内知识产权转移至境外研发实体是否需要技术出口许可或登记，是过去五年被普遍忽视的问题。
真实风险场景：某 AI 企业将核心算法团队整体派驻新加坡子公司，不涉及任何设备出口。新规下，这一“人员跨境技术转移”行为可能构成未经许可转移限制出口技术，面临投资额 1‰至 5‰的罚款及停业风险。
本条仍待明确的问题：
- “技术”内涵边界：是否包括公开信息、已发表论文、开源代码？企业日常研发协作中的技术讨论是否触发“技术指导”的认定？缺乏量化标准。
- 许可程序：“限制出口”技术的认定是否需要逐项申请许可，还是可以申请通用许可或批量授权？审批时限和程序均未明确。
- 主观要件：跨境差旅中员工“知道”与“不知道”限制技术的判断标准为何？企业应承担何种程度的“员工知情管理”义务？
- 技术来源举证：若境外子公司本身已持有相关技术（非来源于境内），境内母公司再向其派遣人员是否仍落入本条规制？技术来源的举证责任和追溯规则未作规定。
三、第十四条与第二十二条：跨境取证的“合规地雷”—涉外诉讼中最易踩的坑
条文速览：第十四条明确对外投资涉及货物与技术进出口、跨境服务贸易、跨境数据流动、人员出境入境等，依照相关法律执行。第二十二条进一步规定：参与对外投资相关仲裁、诉讼或受到境外调查，需向境外提供证据或材料的，应当遵守保守国家秘密、数据安全、个人信息保护、技术出口管理、出口管制、司法协助等规定；依法须经主管机关准许的，应当履行相关法律程序。
实务问题：近五年，中国企业境外诉讼和调查中频发“证据合规暴雷”——境外法院要求提供境内文件，企业为应诉直接将材料传输出境，结果触犯数据安全法或保密法；或者因拒绝提供被境外法院作出不利推定，面临巨额赔偿。两头堵，企业不知如何自处。
新规回应：第二十二条将跨境取证的合规义务明确为法定义务，且指向的是“保守国家秘密、数据安全、个人信息保护、技术出口管理、出口管制、司法协助”等多部法律的集合要求。
合规建议：
- 诉讼启动即启动合规审查。律师在代理涉外案件时，应将跨境取证的合规审查作为前置工作，而非事后补救。
- 评估“需要主管机关准许”的触发条件。涉及国家秘密、重要数据、受管制技术的证据出境，应依法履行审批程序。
- 在证据协议中主动协商“合规宽限期”。向仲裁庭或法院说明中国法律规定，争取将境内审批程序时间纳入程序令，避免因程序冲突陷入两难。
- 善用替代方案。对于确因限制无法出境的证据，可采取摘要呈现、脱敏处理或其他替代方式，降低国内合规风险。
核心逻辑：第二十二条不是“禁止配合境外调查”，而是“配合须依法”——让企业不再被动陷入“违规或败诉”的两难。
本条仍待明确的问题：
- 法律层级：“依法须经主管机关准许”中的“法律”层级不明确，是仅限法律和行政法规，还是包括部门规章？实践中的主管机关准允程序、时限、申请材料均不明确。
- 时限冲突：企业在收到境外法院传票后，向主管机关申请准许的时限是多少？主管机关在多长期限内答复？缺乏程序性规定可能导致企业无法在境外法定期限内完成境内审批。
- 判决承认与执行：境外法院因中国企业未能提供证据而作出不利判决，该判决在国内的承认与执行是否会因“未经主管机关准许”而被拒绝？跨境司法冲突的协调机制付之阙如。
- 律师执业边界：企业聘请境外律所参与境内证据梳理的行为，是否构成“向境外提供证据”的变相方式？律师工作成果的跨境传输是否受本条约束？
四、第十五条：境外投资安全审查—从“单向审查”到“双向管控”
条文速览：国家健全境外投资安全审查制度，国务院投资主管部门、商务主管部门会同其他部门，对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益的转让、处分进行安全审查。
实务问题：过去，企业熟悉的是“外资进入中国”的安全审查，但对于“中国资本走出去”是否也会被安全审查，法律层面长期空白。近年案例显示，即便企业将运营主体迁移境外，只要数据、技术来源与中国境内存在实质性联系，仍可能被监管“穿透”叫停。
新规回应：第十五条首次在行政法规层面确立了境外投资安全审查制度，与外商投资安全审查形成“双向覆盖”。审查结果独立于核准备案，且审查程序本身具有强制性，有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍。
合规建议：
- 安全审查独立于核准备案。即便项目已通过发改委备案，仍可能因安全审查被叫停。
- 敏感项目纳入交易时间表。涉及敏感行业、敏感地区、关键技术的项目，应将安全审查纳入交易时间表。不确定是否触发审查的，建议主动与主管部门沟通或申请物项识别咨询。
- 安全审查覆盖“退出环节”。资产、权益的转让和处分同样受审查，退出方案设计须前置考量。
- 穿透逻辑。企业不受注册地影响，即使架构复杂、主体在境外，但数据、技术与中国境内存在实质关联，且人员跨境转移行为落入第十三条规制的，穿透监管将成为现实障碍。
本条仍待明确的问题：
- 触发标准：“影响或者可能影响国家安全”的判断标准是什么？审查的触发门槛、行业范围、交易金额门槛等均未明确，企业在事前无法自我评估触发风险。
- 程序保障：安全审查的时程序、时限、审查机构分工、企业陈述申辩权利、救济途径等程序性保障均未规定。企业面临“被审查时不知如何应对”的困境。
- 救济路径：安全审查决定是否为终局决定？是否可申请行政复议或行政诉讼？
- 资产流动性：“境外投资及相关资产、权益的转让、处分”是否包含存量境外资产在二级市场的正常商业转让？如果每次资产处置均触发审查，将极大影响境外资产流动性。
五、第十六条、第十七条：投资者主体责任—从“审批合规”走向“经营合规”
条文速览：第十六条要求投资者完善公司治理结构，建立健全合规经营、内部控制、安全生产、突发事件处置等制度，加强风险识别、监测预警和防范处置能力建设，并投入必要的人员、资金、设备等资源。第十七条禁止损害他人商业信誉、侵犯商业秘密、低价倾销、贿赂欺诈等扰乱市场秩序的行为。
实务问题：过去五年，部分企业将对外投资理解为“办完 ODI 备案就万事大吉”，投后治理松散，境外子公司合规失控。面对境外反商业贿赂、出口管制、数据保护等合规挑战时，缺乏系统应对能力。
新规回应：第十六条和第十七条共同传递一个信号：监管关注的不仅是“你能不能出去”，更是“你出去了能不能管好自己”。合规经营从“可选项”变为“法定义务”，且要求企业投入“必要资源”，这意味着合规预算不再是可以压缩的成本项。
合规建议：
- 建立全生命周期合规管理机制。覆盖“投资前 - 投资中 - 投资后”，而非仅关注审批环节。
- 境外子公司治理纳入境内管理体系。包括定期合规报告、审计、授权管理等。
- 专项合规制度嵌入日常流程。反商业贿赂、反洗钱、出口管制、经济制裁、数据保护等专项合规制度，应嵌入境外运营的日常流程。
本条仍待明确的问题：
- 资源量化：“必要的人员、资金、设备等资源”中“必要”的量化标准是什么？不同规模、不同行业的企业合规资源配置的差异化标准未作区分。
- 有效性评估：第十六条中各项制度的具体内容和最低标准未作规定。企业建立合规制度后，通过何种机制进行有效性评估？主管部门是否进行合规审计？
- 法律适用冲突：第十七条“扰乱境外市场秩序”的判断标准是依据中国标准还是东道国标准？同一行为在中国不违法但在东道国违法时如何认定？
- 义务冲突解决：若境外子公司因东道国法律要求而从事在中国标准下构成“扰乱市场秩序”的行为，企业如何协调母国和东道国的法律义务冲突？
六、第二十三条、第二十四条、第二十五条：海外利益保护——从“自求多福”到“国家护航”
条文速览：第二十三条建立投资壁垒调查制度，遭遇与贸易有关的投资壁垒或其他经营障碍的，商务部可组织开展调查并调整国别投资政策。第二十四条衔接《反外国制裁法》，可将歧视性措施制定者列入反制清单。第二十五条针对危害中国主权安全、违反市场交易原则中断交易、采取歧视性措施的外国组织或个人，可采取限制进出口、限制在华投资、限制入境等措施，并可适用于其实际控制或参与设立的组织。
实务问题：过去五年，中国企业在海外遭遇不公正待遇时，往往只能依赖东道国法律救济，面对地方保护主义、行政干预等“制度性歧视”时救济乏力。
新规回应：《规定》将对外投资保护从“被动协助”延伸至“主动反制”，构建了“投资壁垒调查 + 反外国制裁法衔接 + 对等措施”的三层保护体系，形成立体化反制框架。
合规建议：
- 及时报告寻求支持。遭遇不公正待遇时及时向商务主管部门报告。
- 考量反制影响。在交易文件中考虑反制措施的潜在影响，尤其是涉及被反制实体的合同履行问题。
- 关注风险提示。关注主管部门发布的投资壁垒调查结果和国别风险提示，将其纳入投资决策风险评估。
本条仍待明确的问题：
- 调查程序：投资者如何主动申请启动投资壁垒调查？申请主体资格、材料、受理机构、时限及结果法律效力等程序规则均未明确。
- 歧视认定：“歧视性措施”如何认定？是否仅限于法律层面的歧视，还是包括行政、司法层面的不合理对待？认定的主体和程序为何？
- 中断交易标准：“违反市场交易原则中断交易”的认定标准是什么？在商业合同中因争议而中止履行是否构成“中断”？对国有企业与民营企业的适用是否区分？
- 国际法冲突：反制措施与我国已签署的双边投资协定（BIT）之间的冲突如何协调？如果反制措施违反 BIT 项下的保护标准，企业可能面临第三方仲裁索赔风险。
七、第二十七条与第二十八条：法律责任量化—罚款从“象征性”到“千万级”，个人责任首次明确
条文速录：第二十七条对投资禁止类项目的，可处投资额5‰以上 10‰以下罚款，对直接负责的主管人员处 5 万元以上 10 万元以下罚款；未履行核准备案手续的，可处投资额1‰以上 5‰以下罚款，拒不改正的处 5‰以上 10‰以下罚款，对主管人员处 2 万元以上 5 万元以下罚款；以贿赂、欺骗等不正当手段获得核准备案的，撤销文件并处罚款；自处罚决定生效之日起，3 年内不受理核准备案申请，或禁止 1 至 3 年从事对外投资活动。第二十八条对拒不配合安全审查的，可处以罚款并禁止 1 至 3 年从事对外投资活动。
实务问题：过去，ODI 违规的后果主要是警告、责令整改等，几乎没有财产性处罚，也很少追究个人责任。部分企业形成了“先上车后补票”的惯性思维。
新规回应：罚款基数是“投资额”，而非“违法所得”。一个 10 亿元的境外投资项目，未备案即实施可能面临 1000 万至 5000 万元的罚款，且三年内无法再做新项目。违规成本从“行政警告”升级为“实质性商业打击”。同时，直接负责的主管人员最高可处 10 万元罚款，首次明确追究个人责任。
律师提醒：“抢跑”不再只是程序瑕疵，而是一项具有重大财务影响和个人风险的事件。
本条仍待明确的问题：
- 投资额认定：“投资额”的认定时点是以协议金额、实际汇出金额还是包括后续追加投资？汇率折算适用哪一日标准？在投资额波动较大的项目中，罚款基数存在巨大不确定性。
- 责任主体：“直接负责的主管人员”的认定范围是否包括境外子公司负责人？是否包括分管副总裁而非法定代表人？是否包括审批时在职但处罚时已离职的人员？
- 处罚适用："3 年内不受理核准备案申请”与“禁止 1 至 3 年从事对外投资活动”是并用还是择一适用？如禁止对外投资活动，是否影响存量项目的正常运营和再投资？
- 存量运营：处罚决定生效后，存量境外项目的后续运营（如追加投资、利润再投资、股权转让）是否属于“从事对外投资活动”的范畴？
- 责任分担：罚款是否可以在集团公司内部由多方主体分担，还是仅针对单一主体征收？
结语：合规能力就是出海竞争力
《规定》以行政法规层级重构了对外投资的“服务—管理—保护”三位一体框架。对出海企业而言，新规不是增设壁垒，而是划定清晰的赛道和护栏。合规从“成本项”变为“准入门槛”和“竞争壁垒”——那些能够系统化建立合规能力的企业，将在新规则下获得更稳定的制度预期和更有力的权益保护。
《新规》于 2026 年 7 月 1 日生效，建议企业立即完成三项动作：（1）存量项目合规体检，特别是个人投资架构、技术出境安排、安全审查风险；（2）新项目流程调整，将安全审查和技术合规纳入立项必经环节；（3）内部制度更新，将合规义务嵌入公司治理和合同管理体系。
但同时也要清醒地认识到，作为一部框架性行政法规，《规定》在个人投资细则、安全审查标准、技术出口边界、跨境司法协助程序、法律责任裁量基准、国际法冲突协调等诸多核心问题上仍存在大量立法空白。对于这些待明确事项，企业在合规建设中应保持动态跟踪，积极参与主管部门的征求意见反馈，并在重大交易中主动寻求与监管部门的沟通确认。
对外投资法治化的时代已经到来。谁先适应规则，谁就赢得先机。
