2025年，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确提出，支持老旧住房自主更新、原拆原建。2026年，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），将老旧住房自主更新、原拆原建正式纳入国家五年规划体系。从中央文件提出支持老旧住房原拆原建，到进入国家专项规划，顶层制度设计已越来越明确。在国家政策的不断加持下，成功案例不断增多，社会关注度也日益提高，但原拆原建的大规模实施却迟迟未能到来。本文试图在梳理已有进展与模式的基础上，剖析老旧住宅原拆原建难以规模化的深层原因，并就中期推进大规模实施提出针对性建议。
1 已有突破与现实瓶颈
1.1 技术、意愿、政策与资金层面的突破
原拆原建技术层面的瓶颈逐渐得到突破。随着装配式建筑、模块化建造等技术的发展，施工效率已大幅提升。北京西城区三里河某项目于2025年9月启动建设，仅用46天便完成主体结构封顶，表明建造技术已经能够满足原拆原建对于工期、安全和质量的要求。
居民意愿层面，越来越多人成为原拆原建推动者。原拆原建最初往往由政府推动，而近年来，一些项目已经出现居民主动发起的趋势。广州花都区集群街2号项目，25户居民自筹资金866万元完成改造；上海、北京等地也不断出现居民主动申请改建的案例。这说明，随着房屋老化程度加深和居住品质要求提高，改善需求是真实存在的。居民不再只是被动接受者，也正在成为推动者。
政策层面，支持方向越来越清晰。从《中华人民共和国民法典》第二百七十八条确立重建决策基础，到各地城市更新条例陆续出台，再到中央文件和国家规划连续释放支持信号，原拆原建的政策环境已经发生了明显变化。尤其是近两年，“自主更新”“原拆原建”首次进入中央文件和国家规划，意味着其已经从地方探索上升为国家战略部署。
资金层面，各地也在不断探索新的路径。北京形成了政府、居民、产权单位、社会资本多元共担模式；广州出现居民自筹模式；长沙则探索政府主导实施。虽然模式各不相同，但越来越多的实践说明，资金问题并非完全无解。
1.2 特殊条件依赖与高交易成本
分析原拆原建目前难以规模化的原因，需要先理解它目前是以什么方式运转的。观察这些年各地已经落地的案例，这些项目的成功，更多依赖于地方政府、实施主体和居民在现有框架下不断协调和创新，而不是建立在一套成熟、统一的制度体系之上。
在上述背景下，每个原拆原建项目都需要重新协调规划、住建、消防、自然资源等多个部门，重新设计资金结构，重新协商利益分配。成功经验往往依赖特定的人、特定的时间和特定的条件。一个城市能够跑通的模式，换一个地方未必适用；一届班子能够协调完成的项目，下一届未必能够延续。经验可以复制，但成功却难以简单复制。同时，从前期协商到规划调整，从融资安排到审批流程，每一个环节都需要投入大量时间和协调成本。这些成本无法通过规模效应摊薄。对于实施主体而言，每个项目都像一次“定制开发”。交易成本居高不下，也意味着很难形成稳定、持续的市场供给。
2 原拆原建规模化推进面临困境的深层成因
2.1 政府推动与责任边界模糊
政府推动原拆原建有充分的现实动因。消除安全隐患、改善居住条件、回应群众诉求，都是推动这项工作的内在动力。但与此同时，财政边界也越来越明确。《规划》强调，要按照市场化、法治化原则完善金融支持机制，同时明确不得新增地方政府隐性债务。在政府不兜底、市场机制尚未成熟的情况下，项目风险最终由谁承担，仍然缺乏稳定答案。
国家层面优先支持的是存在严重安全隐患的危旧住房，而现实中更大量的需求，则来自大量尚未达到危房等级、但居住品质已经明显下降的老旧住宅。公共安全逻辑与居民改善需求之间，并不完全重合。大量真实存在的更新需求，在现有政策框架下，仍然处于模糊地带。
2.2 居民集体行动存在难题
居民是原拆原建最直接的受益者，但也是最难形成统一行动的一方。不同产权性质、不同历史形成背景，也对应着不同的利益预期。即使多数居民支持，也往往需要经历长期协商。真正的困难，并不在于居民是否支持，而在于如何在尊重个体权益的前提下，形成稳定、高效的集体行动机制。
2.3 市场主体缺乏稳定收益预期
从长期来看，原拆原建能否实现规模化，离不开市场主体的持续参与。但现实情况是，目前真正承担大量实施任务的，仍然以地方国企平台和承担政策任务的主体为主。原因并不复杂。一方面，大多数项目容积率提升有限，传统依赖土地增值获取收益的商业模式难以延续；另一方面，协商周期长、前期投入大、退出机制不明确，也使得市场主体面临较高的不确定性。
2.4 价值实现机制的缺失
对于原拆原建问题，政府有边界，居民难协同，市场缺乏稳定收益。过去棚改、城中村改造能够形成稳定的利益结构，一个重要原因是土地增值收益能够覆盖成本、分担风险，并形成利益循环。而原拆原建创造的价值，更多体现为安全水平提升、居住品质改善、社区环境优化以及资产保值增值。这些价值是真实存在的。但它们能否转化为稳定的支付来源和收益机制，目前仍然缺乏成熟答案。
过去很长一段时间，城市更新能够顺利推进，一个重要基础是土地增值收益。土地价值增长，不仅能够覆盖建设成本，也能够补偿风险承担者，并为政府、市场和居民之间形成相对稳定的利益结构。而原拆原建创造的价值则有所不同。它提升的是住房安全水平，改善的是居住品质，延长的是建筑寿命，维护的是社区功能，同时也有助于资产保值增值。这些价值是真实存在的。但与土地增值不同，它们很难在短时间内直接转化为现金流，也难以形成清晰的收益分配机制。
3 推进原拆原建规模化的路径展望
3.1 短期形势：试点突破与观念转变
短期来看，原拆原建仍以试点探索和局部突破为主。未来一段时间，各地实践仍会不断增加。北京、上海、广州、长沙、杭州等城市已经积累了一批经验，一些地方也开始通过地方立法、专项政策、实施细则等方式，逐步提高审批效率和组织能力。区域性的制度体系会不断完善，案例数量也会继续增加。
除制度条件尚未成熟外，居民长期形成的依赖政府主导、等待拆迁补偿的传统观念，也需要时间转变。自主出资、自主决策、自担风险的更新模式，对许多居民而言仍很陌生。观念转变往往滞后于政策推进，这也是短期内难以快速放量的现实因素之一。因此，原拆原建短期内仍然会以试点探索和局部突破为主。
3.2 中长期建议：三项举措协同推进
中长期来看，要大规模落地实施原拆原建，建议重点从以下三方面扎实推进。
完善集体决策与预备期机制。住房重建涉及复杂的财产权关系。如何在充分保护个体权益的同时，提高集体行动效率，建立更加清晰、稳定的决策程序，仍然是未来制度建设需要持续探索的问题。部分地方已经在探索“预备期”机制，在项目正式启动前，先由居民完成意向登记和基础共识确认，达到规定的同意比例且房屋安全评级符合门槛后，再统一触发审批、融资、施工等后续程序。这一机制的价值，不在于能否提高居民同意率，而在于把不确定性前置消化，让后续流程变成可预期的标准程序。
构建适应原拆原建特点的金融支持机制。重建期间房屋权属状态变化、抵押物认定、资金回收周期等问题，目前都缺乏成熟解决方案。如果能够形成适应原拆原建特点的专项金融产品，市场参与的基础条件将得到明显改善。目前已有两个方向值得关注：一是公积金贷款的适用范围正在扩展，厦门等地已明确居民可在原拆原建项目建设过程中提取住房公积金、申请组合贷款；二是国家开发银行城市更新专项贷款已在北京等地探索落地路径，研究以未来房屋产权作为预期抵押的信用安排。这两个方向如果能形成可推广的标准化产品，居民出资压力将明显下降，项目资金的可预期性也会随之提升。
建立健全改造后的增值收益分配与运营模式。在土地增值红利减弱、政府不兜底的前提下，市场主体能否找到可持续的回报来源，是决定规模化的关键。真正可能打开局面的，是将改造后社区的商业空间、停车设施、物业运营等长期经营权，作为市场主体参与改造的对价。部分地方已有初步探索，企业通过长期精细化运营覆盖前期投入，内部收益率在合理区间内可以成立。但这一逻辑有一个重要前提：必须达到一定规模。单栋楼体量太小，商业空间根本撑不起经营收益；只有连片改造，市场主体才有足够的运营空间来平衡成本，经营权让渡的商业逻辑才能真正成立。
上述三方面并非彼此独立，完善决策机制是前提，稳定的金融支持机制是支撑，经营权让渡是社会资本进场的核心激励。任何一方面率先实现突破，都可能带动另外两方面加速推进