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2026年6月23日，全国进一步深化国资国企改革动员部署视频会议在北京召开，标志着《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029 年）》正式进入全国落地实施阶段。一场关乎国有经济布局系统性重塑的改革，正在从顶层设计走向基层实践。
对于地方国资平台公司尤其是城投类平台而言，这不是又一份常规改革文件的出台，而是发展模式的根本性转折：过去二十余年依赖债务扩张、依托政府信用背书的增长路径已走到尽头，新的功能定位与经营模式尚在探索成型。改革重组的“下半场”，难度远大于“上半场”。
一
公众对国资平台改革的直观认知，大多停留在“平台退出”“数量压降”层面。这确实是过去两年最显性的阶段性成果。据官方披露，截至2025年底，全国超82%的融资平台实现退出，存量经营性金融债务规模下降超74%；截至2025年8月，全国已有4589家企业完成退平台工作财联社。按照政策时间表，2027年6月前要实现融资平台全部退出、隐性债务清零的目标。
数字是刚性的，进展是实在的。但若仅以“退出数量”衡量改革成效，容易忽略更深层的逻辑变化：本轮改革的核心已从“减量”转向“重塑”。
过去二十多年，地方国资平台公司的核心功能是为政府融资、为城市投资、为发展兜底。这一定位在城镇化高速推进阶段有其历史合理性——地方政府需要融资工具，城市建设需要投资主体，公共服务需要托底力量。但伴随这一模式而来的，是债务持续累积、主业边界模糊、经营机制僵化、自我造血能力不足等深层问题。
新一轮改革方案提出的“三个集中”—— 向国家安全与国民经济命脉集中、向公共服务与应急保障集中、向前瞻性战略性新兴产业集中——本质上是在重新回答一个根本问题：国有资本究竟应当布局在哪些领域？对应到平台公司层面，就是转型后的平台究竟应当承担什么功能。
这绝不是摘掉城投帽子、更名为产投公司就能解决的。功能重塑的真正内核，是在保留城市服务保障功能的基础上，叠加产业投资赋能功能，从单一融资工具转变为城市综合运营商+ 产业赋能者的双重主体。武汉城投提出的“城投承担功能保障使命、产投承担转型发展任务”双定位，正是这一逻辑在地方实践中的具体表达。
二
从市场监测数据看，平台公司整合重组的活跃度持续走高。仅2026年5月，全国就录得29项城投平台整合案例，整合方向主要集中在三类：一是新设产业投资或国资运营平台，二是推进业务板块专业化整合与非主业资产剥离，三是整合区域资源打造高信用等级主体。
山东济宁以城投控股集团为基础组建宁发产控，构建“城投+ 产投”双轮驱动格局；江苏连云港重组苏海集团资产设立一级产业投资平台；陕西西安组建西咸资产投资运营管理公司，以市场化方式盘活存量低效资产——这些案例反映出各地平台整合的普遍态势。
但提速不等于提质。一个日益凸显的矛盾在于，不少地方的整合仍停留在“拼盘式”层面：将若干平台合并为一个更大的主体，资产规模做大了，信用评级提升了，但主业结构、经营机制、造血能力均未发生实质变化。这种形似而神不至的整合，本质上是物理叠加，而非化学反应。
更直白地说，部分地方将平台整合简单理解为做大做强，通过行政手段将分散的平台捏合在一起，形成资产规模数百亿乃至上千亿的超级平台。体量确实变大了，但大而不强、大而不专、大而低效的问题并未根本解决。一家资产千亿的平台，如果收入仍以政府回款为主、利润仍靠财政补贴支撑、投资仍集中在传统基建领域，那么"做大" 只是实现了风险集中，并未带来能力提升。
真正的整合重组，应当产生化学反应——通过同类业务横向归并、产业链上下游纵向贯通、非核心资产有序清退，实现资源配置效率的实质性提升。中国中冶将旗下地产业务以312.37亿元出售给五矿地产、将矿业资产以 294.40 亿元转让给中国五矿，总交易对价达 606.76 亿元，这一专业化整合的核心逻辑不是 做大，而是做专：剥离非核心资产，聚焦冶金工程与矿山建设主业，让主业更聚焦、长板更突出。
三
如果说上一轮平台整合更多由政策倡导推动，那么本轮改革正在进入硬约束轨道。融资端、化债端、考核端三重压力叠加，使转型从可选项变为必答题。
第一重压力来自融资端。债券发行审核已从侧重规模与主体身份，转向聚焦现金流与自偿能力，穿透式审查力度持续加大。2026年5月城投债发行规模环比下降58.09%至2110.73亿元，已连续两个月呈净融出态势。交易所审核通过率环比下降9.94个百分点，交易商协会注册通过率处于低位。全国18个省份发债借新还旧比例达到100%，意味着多数平台的债券融资仅能维持债务滚动，转型所需的资金腾挪空间十分有限。
更具标志性的是"335"指标体系：城投平台发债须同时满足非经营性资产占比不超过30%、非经营性收入占比不超过30%、财政补贴占净利润比重不超过 50%。这三项指标是判定企业"产业属性"与"政府融资平台属性"的核心标尺，未达标平台新增债券融资受到严格限制。值得注意的是，部分地区已在 "335" 基础上进一步收紧为 "224" 标准，产业化转型正在成为获取发债资格的前置条件新浪财经。
第二重压力来自化债端。一揽子化债方案进入攻坚阶段，融资平台分类处置与退出工作加速推进。非标融资供给持续收缩，存量定融与非标产品加速压降；数据资产ABS 等新型融资工具暂停申报；国办函〔2026〕54 号文进一步严控政府投资基金设立运作，明确县区原则上不得新设，禁止明股实债与刚性回购对赌安排。过去常见的“城投+基金+CVC”结构化融资路径明显收窄。
第三重压力来自考核端。新一轮改革方案引入国有经济增加值核算，突出价值创造导向，意在扭转长期以来规模驱动的惯性。过去平台公司考核主要看资产规模、投资完成率、项目推进进度，这些指标衡量的是做了多少，而非做得多好。价值创造导向的考核体系，迫使平台公司直面一个更尖锐的问题：经营活动究竟是创造了价值，还是消耗了资源。
三重压力叠加之下，“借新还旧、滚动续作”的循环模式已难以为继，"做大不做强" 的整合路径也经不起检验。平台公司要么主动实现真正转型，要么被动退出市场。
四
新一轮改革方案对国有资本布局划定了"三个集中"方向，并对央企设置了“单户核心主业不超过3项、非主业投资严控在10%以内的硬性约束”。传递的政策信号十分明确：国有资本要从"铺摊子" 转向 "聚力量"，从 "什么都干" 转向 "干好主业"。
对地方国资平台公司而言，"三个集中" 的落地是比央企更复杂的命题。央企产业边界相对清晰，主业定位相对明确；而地方平台公司长期处于 "什么都要干" 的状态 —— 基础设施建设、土地开发、公共服务保障、产业招商引资、城市运营管理，几乎无所不包。如何在保留城市服务保障功能的同时，向战略性新兴产业方向集聚，需要在 "有所为有所不为" 之间做出艰难取舍。
从各地实践来看，正在形成几条差异化转型路径：
路径一：向产业投资平台转型。这是当前最主流的方向。山东宁发产控、连云港苏海产投、西安西咸资产投资运营公司等案例，核心逻辑都是将平台从“基建融资载体”转变为“产业投资与城市运营主体”。这一路径的关键在于能否真正建立产业投资能力——不是设立几支产业基金、投资一两个项目就算“产投”，而是要有完整的产业研究体系、专业的投资团队、闭环的项目逻辑和可持续的退出机制。
路径二：向城市综合运营平台转型。杭州城投与原钱投集团整合重组后，形成集团本部携水务、公交、能源、安居四家产业集团的架构，本质上是在城市公共服务领域做专业化深耕。这一路径适合城市基础完善、公共服务需求稳定的地区，核心是将“城市建设”形成的存量资产转化为“城市运营”的持续现金流。
路径三：向国有资本运营平台转型。这一路径的典型特征是不直接从事具体产业经营，而是通过股权投资、资本运作、资产管理等方式，实现国有资本的优化配置和价值提升。这类平台更接近"国资领域的 PE"，核心能力是资本运作和资产管理。
三种路径并非互斥，但每条路径对平台的资源禀赋、组织能力、市场环境都有不同要求。选择哪条路径，应当基于地方产业基础和资源禀赋，而非简单模仿先进地区做法。中西部县级平台如果盲目对标合肥产投的路径，结果大概率事与愿违。
五
如果说平台公司整合重组上半场的主线是“合并做大规模、压降平台数量、提升信用评级”，那么下半场的核心命题就是融合与再造——不只是物理层面的合并，更是化学层面的重塑。
融合，指的是组织融合、业务融合、文化融合。多个平台合并后，最大的挑战不是资产如何划转，而是人员如何安置、权责如何划分、文化如何协同。现实中，不少整合后的超级平台，内部仍是诸侯割据状态——各板块各自为政、管理标准不统一、考核口径不一致、利益格局固化。组织层面的合并完成之日，往往才是真正艰难的融合工作启动之时。
再造，指的是机制再造、能力再造、价值再造。传统平台公司的运行逻辑是“政府决策+ 企业执行 + 任务导向”，这一机制在融资建设时代有其效率优势，但在产业化转型阶段则成为严重掣肘。市场化经营机制的建立——包括市场化的决策机制、用人机制、薪酬机制、考核机制——不是改几份文件就能完成的，而是要触及深层的利益结构和权力格局。
机制再造的背后是能力再造。传统平台公司擅长的是“找钱、花钱、管项目”，而不擅长“选产业、做投资、运营资产”。从“融资建设能力” 向“产业投资能力”和“资产运营能力”切换，需要完全不同的知识结构、人才团队和思维方式。
价值再造是最终的检验标准。一家平台公司究竟是创造价值还是消耗资源，答案不在资产规模报表上，而在经营现金流、净资产收益率和国有经济增加值上。新一轮改革引入的国有经济增加值核算，就是对价值再造的制度化检验。
六
基于以上分析，我们对国资平台公司改革重组的下一步走向，形成四点基本判断：
判断一：整合重组将从拼盘式走向专业化。过去以做大做强为导向的合并式整合，将逐步被以做专做精为导向的专业化整合取代。三个集中和主业不超过3 项的硬约束，正在将这一方向制度化。
判断二：转型将从“改名称”走向“改功能”。摘掉城投帽子、更名为产投，只是形式上的变化；真正的转型是功能定位、经营机制、造血能力的系统性重塑。“335”指标体系和国有经济增加值核算，正在将这一要求量化和考核化。
判断三：监管将从“看报表”走向“看实质”。穿透式监管的全面强化，意味着任何"形式合规而实质违规" 的操作都将被识别和追责。改革重组必须建立在真实业务、真实现金流、真实价值创造的基础上。
判断四：改革将从“齐步走”走向“差异化”。各地平台公司的禀赋条件、债务压力、产业基础差异巨大，用一套模板套用所有地区的做法将越来越不可行。有所为有所不为的差异化路径选择，将成为决定转型成败的关键变量。
对正在推进或即将启动平台公司改革重组的地方政府和国资监管机构，我们提出四点建议：
一是先定功能、再定架构。整合重组的第一步不是“怎么合并”，而是“合并后干什么”。功能定位决定架构设计、业务布局和人才配置。功能定位不清的合并，只是将问题集中而非解决。
二是先做诊断、再做方案。很多地方急于出台整合方案，却缺乏对现有平台的系统诊断——资产质量如何、现金流结构如何、债务期限如何、组织能力如何。没有扎实诊断基础的方案，大概率是拍脑袋的方案。
三是先建机制、再求成效。机制再造是融合再造的前提。合并后的平台如果仍用行政化决策机制、任务导向考核机制、固定薪酬激励机制来运转产业化业务，结果只能是“新瓶装旧酒”。市场化经营机制的建立，应当先于产业化业务的大规模拓展。
四是先守底线、再谋发展。在化债攻坚的关键节点，风险防控是不可逾越的底线。任何改革重组方案，都必须确保债务不失控、资产不流失、风险不放大。穿透式监管的强化，正在将这一底线制度化。守住底线前提下谋发展，才是可持续的改革路径。
方向比速度更重要，质量比规模更重要，实质比形式更重要。在这个意义上，国资平台公司改革重组的真正考验，不在于能不能合并，而在于合并后能不能真正转型；不在于资产规模能不能做大，而在于经营能力能不能做强；不在于平台数量能不能压降，而在于国有资本布局能不能优化。
改革重组的下半场，才刚刚开始。
汉哲咨询：张琳静
