漳州市金福源汽车运输有限公司、高丽强与厦门市同安区应急管理局司法行政管理(司法行政)二审行政判决书
福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2025）闽02行终12号
上诉人（一审原告）漳州市金福源汽车运输有限公司，住所地福建省龙海市。
上诉人（一审原告）高某强，男，1989年12月18日出生，汉族，户籍地福建省龙海市。
二上诉人共同委托代理人庄梓梁，福建开元大同律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）厦门市同安区应急管理局，住所地福建省厦门市同安区。
上诉人漳州市金福源汽车运输有限公司（以下简称金福源汽车运输有限公司）、高某强因诉被上诉人厦门市同安区应急管理局（以下简称同安区应急管理局）罚款案，均不服厦门市集美区人民法院（2024）闽0211行初243号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2025年2月17日公开开庭审理了本案。上诉人金福源汽车运输有限公司、高某强共同委托代理人庄梓梁，被上诉人同安区应急管理局出庭应诉负责人沈某某及委托代理人蔡小娟、张英瑜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明，2024年4月13日23时55分许，金福源汽车运输有限公司驾驶员李某某驾驶闽Ｅ7××**号重型半挂牵引车牵引闽Ｅ××**号重型罐式半挂车沿海翔大道行驶至中海花湾小区路段时，与前方因交通拥堵致停车后未及时驶离的由雷某某驾驶的车辆发生碰撞后，再撞到同向行驶的由高某乙驾驶的车辆，致闽闽Ｅ7××**重型半挂牵引车牵引闽闽Ｅ××**重型罐式半挂车起火燃烧，造成李某某当场死亡、三车不同程度损坏及道路设施损坏的损害后果。
2024年4月14日、4月26日，厦门市公安局同安分局交警大队（以下简称同安交警大队）对高某强（金福源汽车运输有限公司法定代表人）进行询问并形成三份询问笔录。笔录中高某强陈述确认以下事实：1.李某某驾驶闽Ｅ闽Ｅ7××**型半挂牵引车牵引闽Ｅ闽Ｅ××**型罐式半挂车在发生交通事故前存在超载运输的行为（核定载质量：32400ｋｇ，实际载货：42000ｋｇ）；2.金福源汽车运输有限公司没有实际抽检车辆的超载行为，对于具体超载的趟次及超载的重量没有记录，该公司没有因超载被处罚过；3.金福源汽车运输有限公司每个星期都会组织人员进行安全生产教育；4.李某某在事故发生时不存在疲劳驾驶的情况。此外，对于车辆超载的问题，高某强表示“平时他们是按每月运输的吨数来计提成的，所以大部分司机都会在单次运输时多装一点货，一般控制在超载20%以内，因为超过20%的话，沿途的动态磅会识别，会受到交通运输局的罚款”。同安交警大队还调取了闽Ｅ7闽Ｅ7××**单、磅单明细表、ＧＰＳ定位信息。
2024年4月23日，同安区应急管理局牵头成立了同安美林海翔大道“4·13”一般道路交通事故调查组，对该起事故进行调查。
2024年4月19日，同安区应急管理局对金福源汽车运输有限公司进行现场检查，于4月26日对高某强进行调查询问并形成询问笔录。
2024年5月14日，同安交警大队作出第3502121********0761号《道路交通事故认定书》，认定李某某驾驶载物超过核定载质量的机动车，未注意观察前方道路交通情况，该行为与事故的发生有直接因果关系，负本事故的同等责任；雷某某负本事故的同等责任，高某乙无责任。后，同安交警大队将案件材料移送同安区应急管理局。
2024年7月16日，事故调查组出具事故调查报告。7月19日，厦门市同安区人民政府作出厦同政〔2024〕113号《关于认定同安美林海翔大道“4·13”一般道路交通事故调查报告的批复》，原则同意事故调查组对事故调查报告性质认定及事故防范和整改措施建议。
2024年7月26日，同安区应急管理局对同安美林海翔大道“4·13”一般道路交通事故立案调查。7月30日，同安区应急管理局对高某强进行询问。
2024年8月9日，经集体讨论及法制审核，同安区应急管理局向金福源汽车运输有限公司作出（同）应急告〔2024〕案2-1号、（同）应急告〔2024〕案2-2号《行政处罚告知书》，拟对金福源汽车运输有限公司处罚款伍拾贰万元、对高某强处罚款贰万元，并告知其依法享有的陈述、申辩以及要求听证的权利。该告知书于8月10日送达金福源汽车运输有限公司、高某强。
2024年8月12日，金福源汽车运输有限公司提出陈述申辩意见。经集体讨论及法制审核，同安区应急管理局于9月6日作出《<申诉函>答复书》，认为金福源汽车运输有限公司提出的申诉事项无相关依据，依法不予采纳。
2024年8月23日，因案情复杂，同安区应急管理局依法延长办案期限60日。
2024年9月11日，经呈报审批，同安区应急管理局作出（同）应急罚〔2024〕案2-1号、（同）应急罚〔2024〕案2-2号行政处罚决定书（以下简称《2-1号处罚决定》《2-2号处罚决定》），载明2024年4月13日23时56分许，在同安区××街道××道××路段，发生一起道路交通事故，造成1人死亡。经调查认定，同安美林海翔大道“4·13”一般道路交通事故（以下简称“4·13”事故）是一起一般生产安全责任事故。金福源汽车运输有限公司安全生产主体责任落实不到位，未及时发现并消除生产安全事故隐患，未制定2024年安全生产教育培训计划，法定代表人未能过安全生产知识和管理能力考核，对事故发生负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第四十一条第二款和第二十七条第二款的规定；高某强作为公司法定代表人，主要负责人安全管理履职不到位，未及时发现并消除生产安全隐患，对事故的发生负有责任，违反了《安全生产法》第二十一条第（五）项的规定。依据《安全生产法》第一百一十四条第一款第（一）项和《生产安全事故罚款处罚规定》第十四条第（二）项的规定，决定给予金福源汽车运输有限公司罚款伍拾贰万元（520000元）的行政处罚；依据《安全生产法》第九十五条第（一）项的规定，决定给予高某强罚款贰万元（20000元）的行政处罚。《2-1号处罚决定》《2-2号处罚决定》于同日送达金福源汽车运输有限公司、高某强。
2024年9月20日，金福源汽车运输有限公司、高某强向一审法院提起诉讼，请求撤销《2-1号处罚决定》《2-2号处罚决定》。
一审法院认为，“4·13”一般生产安全责任事故发生于厦门市同安区，根据《安全生产法》第二条、第九条及《生产安全事故罚款处罚规定》第八条“特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位所在地不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地的应急管理部门或者矿山安全监察机构依照本规定第六条或者第七条规定的权限实施行政处罚”之规定，被告同安区应急管理局作为应急管理部门，对于其辖区内发生的安全生产的违法行为有作出行政处罚的法定职权。
本案的争议焦点有二，一是高某强作为公司法定代表人，是否是公司的“主要负责人”全面负责安全生产工作。
《安全生产法》第五条规定“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责”，同时在第二十一条明确生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有的七项职责。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中明确规定“企业实行全员安全生产责任制度，法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人”。经查，金福源汽车运输有限公司系自然人独资的有限责任公司，高某强是公司的法定代表人、持股比例100%的出资人，且担任公司经理，无疑是公司的主要负责人，也是安全生产的第一责任人，应当依法承担并履行本单位安全生产管理职责。主要负责人并不具有唯一性、排他性，即使金福源汽车运输有限公司指派张国平为企业负责人，负责主持公司的生产经营工作，也不能排他地认为高某强不是公司的主要负责人，不能免除高某强作为安全生产第一责任人应承担的本单位安全生产管理之职责。
二是金福源汽车运输有限公司、高某强是否存在违反《安全生产法》之违法行为。
《安全生产法》第二十一条第（三）项、第（五）项规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；…（五）组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患…。第二十七条第二款规定，运输单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。第四十一条第二款规定，生产经营单位应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。
从本案已查明的事实来看，首先，道路交通事故责任认定书认定，司机李某某驾驶载物超过核定载质量的机动车的行为与事故的发生有直接因果关系。金福源汽车运输有限公司及法定代表人高某强作为该公司的安全生产第一责任人，在明知车辆存在超载行为的情况下，未予以制止，而是默许超载违法行为长期存在，未及时发现并消除生产安全事故隐患。其次，根据前述法律规定，生产经营单位的主要负责人应组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划，但金福源汽车运输有限公司与高某强未按规定制定2024年安全生产教育培训计划。再次，高某强作为金福源汽车运输有限公司法定代表人、主要负责人，未能过安全生产知识和管理能力考核。综上，金福源汽车运输有限公司安全生产主体责任落实不到位；高某强作为公司法定代表人，主要负责人安全管理履职不到位，对事故的发生均负有责任。金福源汽车运输有限公司、高某强否认其应承担作为生产经营单位、主要负责人负有的安全生产责任，一审法院不予采信。
《安全生产法》第一百一十四条第一款第（一）项规定，发生一般生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门处三十万元以上一百万元以下的罚款。第九十五条规定，生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生一般生产安全事故的，由应急管理部门处上一年年收入百分之四十的罚款。《生产安全事故罚款处罚规定》第十四条第（二）项规定，事故发生单位对一般事故负有责任，造成1人死亡的，处50万元以上70万元以下的罚款。《2-1号处罚决定》对金福源汽车运输有限公司处以五十二万元罚款，《2-2号处罚决定》对高某强处以二万元罚款，符合前述法律规定的幅度，量罚适当。综上，同安区应急管理局经调查、询问、形成调查报告、立案、处罚前告知、陈述申辩答复后作出案涉《2-1号处罚决定》《2-2号处罚决定》，符合法律的程序性规定。
综上，案涉处罚决定认定事实清楚、量罚适当、程序合法。需要指出的是，同安区应急管理局认定金福源汽车运输有限公司“未制定2024年安全生产教育培训计划”违法事实一节在处罚决定书中未列明对应的法律规定，该遗漏事项对案涉处罚决定的最终实体结果不产生影响，一审法院依法予以指正。金福源汽车运输有限公司、高某强在本案中的诉请于法无事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金福源汽车运输有限公司、高某强的诉讼请求。
金福源汽车运输有限公司不服，提起上诉，请求依法撤销一审判决，改判支持一审时的诉讼请求。事实和理由：
一、同安区应急管理局不具有行政管辖权和处罚权，无权对金福源汽车运输有限公司作出行政处罚决定。案涉交通事故应适用《中华人民共和国道路交通安全法》，不适用《安全生产法》。
二、金福源汽车运输有限公司不存在违反《安全生产法》的违法行为，无需承担安全生产责任。
1、本案无证据证明事故车辆超载是交通事故发生的直接原因。（1）案涉交通事故发生后，交警大队在固定现场证据时并没有测量事故车辆的刹车痕迹，无法得出事故车辆因超载延长了刹车距离导致事故车辆无法及时停止从而发生了车辆的碰撞。而本案因前方车辆违规停留在行车道，李某某不慎驾车与之发生碰撞，即使没有超载，事故车辆也不一定就可以避免碰撞，因为也有可能因为李某某驾车过程中分神，未注意观察前方路况，等发现时已完全来不及刹车，因此案涉交通事故的发生存在多种原因，在没有直接、充分、有效的证据证明的情况下，直接认定事故车辆超载系产生车辆碰撞的直接原因，明显严重违背事实与法律。（2）交警大队在《道路交通事故认定书》事故形成原因分析中载明“李某某驾驶载物超过核定载质量的机动车，未注意观察前方道路交通情况，该行为与事故的发生有直接因果关系，对事故的发生起到一定作用”，“李某某驾驶载物超过核定载质量的机动车”仅仅是对李某某驾驶的机动车超过核定载质量的客观、完整的表述，从该完整的语句中可以得出李某某驾驶事故车辆未注意观察前方道路交通情况与事故的发生有直接因果关系，这也是符合客观情况，但不能从该语句就直接认定事故车辆超载与事故的发生存在直接因果关系。（3）因本案无证据证明事故车辆的超载系事故发生的直接原因，即使金福源汽车运输有限公司的车辆在日常经营中存在超载的行为，也与本次事故的发生没有直接原因，因此不能以金福源汽车运输有限公司默许超载违法行为长期存在，未及时发现并消除生产安全事故隐患作为评价是否负有责任时的依据。
2、在日常经营过程中，金福源汽车运输有限公司对驾驶员每月组织一次安全学习教育培训，因此金福源汽车运输有限公司都没有制定年度安全生产教育培训计划。几年来，龙海区交通运输局对金福源汽车运输有限公司进行安全生产检查也没有提出需要制定年度安全生产教育培训计划，因此金福源汽车运输有限公司每月定期开展安全教育培训是经过主管机关许可，可以替代年度安全生产教育培训计划。特别强调一点，各地区的行政主管机关对辖区内的生产经营单位的行政管理要求各不相同，金福源汽车运输有限公司已经根据行政主管机关的要求落实了安全生产主体责任，不能因为厦门的要求比较严格就作出对金福源汽车运输有限公司不利的认定，否则对金福源汽车运输有限公司极不公平合理。
3、金福源汽车运输有限公司的主要负责人已通过安全生产知识和管理能力考核。2023年5月10日，金福源汽车运输有限公司指派张国平为金福源汽车运输有限公司的企业负责人，全权负责金福源汽车运输有限公司的所有业务联系及具体的工作管理和安排，相关的任命文件已向龙海区交通运输局备案。张国平经交通运输部职业资格中心进行安全生产知识和管理能力考核合格，获得《道路运输企业主要负责人和安全生产管理人员安全考核合格证明》，有效期限为2023年5月10日至2026年5月10日。
依据《安全生产法》第二十七条之规定，应通过安全生产知识和管理能力考核的是生产经营单位的主要负责人，法律并没有规定生产经营单位的法定代表人必须通过安全生产知识和管理能力考核。《安全生产法》第五条规定“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责”，该规定明确生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，而《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中“企业实行全员安全生产责任制度，法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人”的规定是明确企业法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人，该二个法律条文是并列条款，明确生产经营单位的主要负责人和企业的法定代表人、实际控制人均为安全生产第一责任人，并无法得出企业的法定代表人系《安全生产法》中所规定的企业的主要负责人，也需要经过安全生产知识和管理能力考核合格这一结论。
三、退一步讲，即使金福源汽车运输有限公司在生产经营过程中存在瑕疵，应考虑行政主管机关龙海区交通运输局在日常监督检查未能及时发现并提出整改要求，未能正确地指引金福源汽车运输有限公司进行符合法律规定的生产经营而给金福源汽车运输有限公司一个改过的机会。事故发生后，金福源汽车运输有限公司对李某某家属进行了赔偿，现又要面临如此大金额的罚款，在现行经济不景气，公司日常经营举步维艰的情况下，金福源汽车运输有限公司无法承受大额罚款。行政处罚不仅要合法，也要考虑合理性，恳请二审法院对金福源汽车运输有限公司的责任承担作出合法、合理的评判。
上诉人高某强不服，提起上诉，请求依法撤销一审判决，改判支持一审时的诉讼请求。事实和理由：一、同安区应急管理局不具有行政管辖权和处罚权，无权对高某强作出行政处罚决定。案涉交通事故应适用《道路交通安全法》，不适用《安全生产法》。二、高某强并非金福源汽车运输有限公司的主要负责人，无需承担安全生产责任。高某强虽然是金福源汽车运输有限公司的法定代表人，但并非是金福源汽车运输有限公司的主要负责人。2023年5月10日，金福源汽车运输有限公司指派张国平为金福源汽车运输有限公司的企业负责人，全权负责金福源汽车运输有限公司的所有业务联系及具体的工作管理和安排，相关的任命文件已向龙海区交通运输局备案。张国平经交通运输部职业资格中心进行安全生产知识和管理能力考核合格，获得《道路运输企业主要负责人和安全生产管理人员安全考核合格证明》，有效期限为2023年5月10日至2026年5月10日。《安全生产法》的法律位阶高于《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，后者不能作为认定金福源汽车运输有限公司主要负责人的依据，三、如前所述，金福源汽车运输有限公司不存在违反《安全生产法》的违法行为，高某强无需承担安全生产责任。
同安区应急管理局答辩称，一、同安区应急管理局对案涉安全生产事故具有行政管辖权和处罚权，法律适用准确。金福源汽车运输有限公司的经营范围为普通货运、货物专用运输、货物装卸服务，属于从事经营运输活动的单位。《中华人民共和国道路交通安全法》未规定从事生产经营活动的单位发生交通事故时应予承担的行政责任，而《安全生产法》第二条、第九条、第一百一十四条明确规定，应急管理部门具有对辖区内生产经营单位作出行政处罚的法定职权,且《安全生产事故报告和调查处理条例》第十三条、第二十条也明确将道路交通事故纳入安全生产事故范围。二、一审判决认定金福源汽车运输有限公司的行为违反《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，认定事实清楚。首先，金福源汽车运输有限公司司机李某某驾驶载物超过核定载质量的机动车的行为与事故的发生有直接因果关系，李某某负本次事故的同等责任，已经厦门市公安局同安分局交警大队第350212********0761号道路交通事故责任认定书予以认定。金福源汽车运输有限公司及其法定代表人高某强知晓且默许驾驶员李某某长期超载违法行为，未及时发现并消除生产安全事故隐患，履行安全生产管理职责不力。其次，金福源汽车运输有限公司与高某强未按照法律规定制定2024年安全生产教育培训计划，主要负责人高某强未能通过安全生产知识和管理能力考核。三、一审判决高某强作为公司法定代表人，是公司的主要负责人，全面负责安全生产工作，事实清楚，依据充分。首先，《生产安全事故罚款处罚规定》第三条第二款规定：“本规定所称主要负责人是指有限责任公司、股份有限公司的董事长、总经理或者个人经营的投资人，其他生产经营单位的厂长、经理、矿长（含实际控制人）等人员”，一审判决金福源汽车运输有限公司法定代表人高某强为公司主要负责人承担案涉事故责任符合该规定。其次，结合本案事实，金福源汽车运输有限公司系自然人独资的有限责任公司，高某强为该公司的法定代表人、持股比例100%的出资人，且担任公司经理，全面参与了该公司的安全生产管理工作。根据《中华人民共和国公司法》“法定代表人以公司名义从事的民事活动，其法律后果由公司承受”“实际控制人，是指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人”的规定，法定代表人高某强为金福源汽车运输有限公司实际控制人，显然是公司开展生产经营活动的主要决策人，依据《安全生产法》第五条和《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中“企业实行全员安全生产责任制度，法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人……”的规定，高某强应作为金福源汽车运输有限公司的主要负责人，承担并履行金福源汽车运输有限公司安全生产管理职责。金福源汽车运输有限公司将不能全面、实际领导公司生产经营活动的案外人指定为所谓的主要负责人明显不符合法律规定。请求判决驳回金福源汽车运输有限公司、高某强的上诉请求，维持原判。
双方当事人一审时提交的证据均随案移送本院，双方当事人对证据的质证意见与一审时一致。一审判决书遗漏列示同安区应急管理局提供的证据《收入证明》，予以指正。
双方当事人二审时未提交新的证据。本院根据在案证据对一审查明的事实予以确认。另查明，1.2024年7月30日，高某强在接受同安区应急管理局询问时对调查认定“金福源汽车运输有限公司未及时排查生产安全事故隐患，默许案涉车辆长期超载行为；未制定2024年安全生产教育培训计划；法定代表人未通过安全生产知识和管理能力考核，对事故的发生负有责任。公司法定代表人高某强，主要负责人安全管理履职不到位，未及时发现并消除生产安全事故隐患，未制定2024年安全生产教育培训计划，对事故的发生负有责任”没有异议。2.金福源汽车运输有限公司于2024年8月1日出具《收入证明》，证明高某强年收入为50000元。
本院认为，根据《安全生产法》第二条、第九条及《生产安全事故罚款处罚规定》第八条“特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位所在地不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地的应急管理部门或者矿山安全监察机构依照本规定第六条或者第七条规定的权限实施行政处罚”之规定，同安区应急管理局作为应急管理部门，对发生于同安区的安全生产违法行为有作出行政处罚的法定职权。
关于高某强是否是公司的“主要负责人”。《安全生产法》第五条规定“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责”。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中明确规定“企业实行全员安全生产责任制度，法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人”。本案金福源汽车运输有限公司系高某强独资的有限责任公司，高某强是公司的法定代表人，属于公司的主要负责人，也是安全生产的第一责任人，应当依法承担并履行本单位安全生产管理职责。即使金福源汽车运输有限公司指派他人为企业负责人主持公司的生产经营工作，也不能否定高某强是公司的主要负责人，高某强依法应作为安全生产第一责任人承担本单位安全生产管理之职责。
关于金福源汽车运输有限公司、高某强是否存在违反《安全生产法》之违法行为。首先，公安机关的事故责任认定书认定，司机李某某驾驶载物超过核定载质量的机动车的行为与事故的发生有直接因果关系。金福源汽车运输有限公司及主要负责人高某强在明知车辆存在超载行为的情况下，未予以制止，而默许超载违法行为长期存在，未及时发现并消除生产安全事故隐患。其次，金福源汽车运输有限公司与高某强未按规定制定2024年安全生产教育培训计划。高某强作为主要负责人，未通过安全生产知识和管理能力考核。因此，根据《安全生产法》第二十一条第（三）项、第（五）项、第二十七条第二款、第四十一条第二款的规定，金福源汽车运输有限公司安全生产主体责任落实不到位；高某强作为主要负责人，安全管理履职不到位。同安区应急管理局根据《安全生产法》第一百一十四条第一款第（一）项、《生产安全事故罚款处罚规定》第十四条第（二）项的规定，决定对金福源汽车运输有限公司处以五十二万元罚款，结合高某强的年收入，对高某强处以二万元罚款，适用法律正确，量罚适当，程序合法。
综上，一审判决驳回金福源汽车运输有限公司、高某强的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人金福源汽车运输有限公司、高某强的上诉请求，理由不充分，均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
本案案件受理费50元，由上诉人漳州市金福源汽车运输有限公司、高某强负担。
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