在《安全生产法》制定施行后，安全生产逐渐成为涉安全事务的“基本法”。《安全生产法》第2条确立了其普遍适用性，加之“生产经营活动”“生产经营单位”等概念的内涵和外延的不确定性，生产安全事故和安全生产责任也随之扩大。最终，安全生产这一脱胎于劳动保护的国家立法，打破了“生产经营单位的安全生产保障”“从业人员的安全生产权利义务“等章节的藩篱和内在限制，走向了公共安全。
当然，从保障人民群众财产安全和人身安全的立法目的出发，加强安全生产的法规建设和惩处力度，这本无可厚非。但是，依法律行政始终是行政执法的基本原则和主旋律，安全生产领域也不能例外。
然而，目前安全生产领域的相关行政法律责任、事故发生单位、对事故发生负有责任的生产经营单位，甚至是涉嫌重大责任事故罪的主体等关键性概念的理解和认定，在实践中却存在很多令人费解的现象。安全合规公众号整理了很多司法案例和执法实例，笔者将其中一些典型的问题梳理出来，供各位参考。
现行《安全生产法》第四十九条（原第四十一条）规定了，“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理。”
然而，何谓“发包”、何为“生产经营项目”以及何为“承包合同”等，一直是一个未尽的话题。实际上，只需要研究《建筑法》就可以窥见，该条款源于《建筑法》第二十二条、第四十五条和《建设工程安全生产管理条例》第十一条。虽然我们都知道，建设工程施工合同从民事法律关系上来看是一种特殊的承揽合同，和我们日常所说的“承包（经营）合同”还不完全是一回事。但是，基于建筑法规的明确规定，我们当然可以对其适用安法第四十九条。
不过，这里还有必要延伸的一个法理问题是——即便我认为对建设工程施工合同可以适用第四十九条，但对于安全生产责任的界定，也不应是无限制的。根据《建筑法》第五章“建筑安全生产管理”的第36-51条，可知，该法实际上只对施工单位而未对建设单位作出规定，且明确规定了施工单位对施工现场的安全生产主体责任。也就是说，施工单位才是生产经营活动的主体。可见，在建筑法的语境当中，建设单位的选任义务和安全生产责任并不在一个体系。这意味着，对于建设工程发包方的安全生产责任，也应局限于与违法发包直接对应的第一百零三条，而不应扩大到第一百一十四条的事故罚。否则就会和建筑法的责任体系冲突。而且，我们还要考虑到违法竞合的问题。比如《建筑法》第六十五条规定，发包单位将工程发包给不具有相应资质条件的承包单位的，或者违反本法规定将建筑工程肢解发包的，责令改正，处以罚款。
但是，对于一般的承揽合同，由于其他法律、法规未作明确的规定，我们能否完全依照第四十九条来要求作为定作人的生产经营单位，这个也是一个有很大争议的法理问题。
比如，一般商户的装潢拆除作业，就被上海、北京两地高院认定为“发包”行为，并支持了应急管理局对商户的处罚。只不过，存在区别的是，上海高院仅支持按照第一百零三条处罚，而北京高院还支持按照第一百一十四条处罚。又如，物业将其管理的游泳池出租给未取得高危险性体育项目经营许可的公司经营使用，造成溺亡事故的，也认定为生产安全事故，应急管理局依照第一百一十四条处罚物业。最终，重庆高院认为虽然这虽属于发包，但按照第一百一十四条处罚不妥，应该适用第一百零三条处罚。再比如，某航运企业将其船舶甲板维修业务交他人（有相关资质）承揽，发生船舶火灾事故的，应急管理局按照安法处罚。浙江高院作出了和上述高院完全不同的认定，直接从承揽合同中——定作人与承揽人则处于平等地位，定作人无权管理承揽人——的角度，论证了该种行为和安法第四十九条规定的“发包”的本质差异，最终认定承揽合同不适用“发包条款”。
综上，在我看来，目前应急管理部门普遍将民事法律关系为承揽合同的行为认定为“发包”，并对定作人单位提出安全生产方面的责任，确实在法理上依据不足。当然，如果仅从立法目的来看，这样做似乎也有一定道理。一方面，承揽合同不完全等同于买卖合同，因为承揽合同中承揽人负有接受定作人监督检查的义务，定作人对产品的生产过程实际具有一定的控制力。但另一方面，也不能忽视，承揽合同也不完全等同于雇佣合同，因为承揽人提供的劳务具有独立性，而受雇人需听从雇主指令，具有从属性。但总之，承揽合同的标的指向工作成果，承揽人以自己名义独立承担完成定作物过程中的风险。换言之，定作人对“产品”或“成果”生产过程的控制力可以忽略不计的，其即便需要依法承担安全生产责任，也应当仅局限于第四十九条所规定的选任责任或者说是审查注意义务而已。
第四十九条规定的“出租”行为，以及作为出租方的建筑业主、物业，甚至是资产管理公司等主体是否是安全生产责任主体，实践中也存在较大争议。其实，简单来说的话，我们的分析路径参照上述“发包”的方法即可得出。关键也在于对承租方生产经营过程的控制力大小。应当说，目前江苏省应急管理厅的认识是值得称赞的，至少可以肯定的是，在整体出租的情况下，业主方或物业方一般就不应当再对承租单位的生产安全事故承担责任。
至于分租的情景，根据我国《消防法》《安全生产法》的专门规定，出租一方很难完全免责，但需要认真考察其违法情形，在准确认定事故原因的基础上，对其安全生产行政责任作出认定。
买卖合同或者销售合同肯定不属于第四十九条规定的发包，按理来说，作为销售者的一方似乎不会和安全生产事故责任发生关系。然而，实践中的案例也会让我们大跌眼镜。卖空调的电器商行按照行业管理，派单给有资质的安装师傅入户安装空调，发生高坠亡人事故的，应急管理局也能按照第一百一十四条处罚。
这意味着，对于涉安装的买卖合同，销售者似乎也成为了安全生产责任主体。而且，从事故调查报告还能发现，应急管理局在事故调查时，是大费周章，不仅对直接出售空调的商行，还对涉案空调品牌的大区代理商、下级分销商，甚至是与代理商签订承揽合同的安装服务公司，及其所签订的一系列经销业务合作主合同、产品售后服务承榄合同、承揽服务协议书等合同进行了调查。但最终，当地应急管理局坚持认为，直接出售空调的商户实际上指派了安装师傅，因此就要承担安全生产主体责任。可见，安全生产追责之火，已经蔓延到产品销售行为链条的上游。
我认为，一方面，卖空调方包安装行为之性质，到底属于承揽合同、雇佣合同还是委托合同值得研究；一方面，作为销售者依法是否负有——像广东中院所说的——要给委托的安装师傅提供符合安全生产要求的设施、设备，并对现场安装进行监督、指导，更值得研究。法律不能强人所难的道理大家应该都懂。
挂靠与被挂靠这一特殊的法律关系，实际上和出借和借用资质还不完全一样。行政管理机关明确对资质作出明确规定的一些领域，比如建设工程施工企业资质条件有强制管理规定，该等挂靠可以和出借资质划等号。则，发生生产安全事故的，被挂靠人基于其监管方面的过失，不仅需要与存在故意或过失的挂靠人一起承担工程质量方面的连带责任。
但对于一般的挂靠，比如运输车辆挂靠，其实就不需要考虑是否构成“发包”，或者是出借资质。对于运输公司而言，其作为案涉车辆的生产经营单位，案涉车辆还挂靠在该公司名下，且该公司向车辆收取挂靠费并进行管理。那么，运输公司实际上就是生产经营单位，自然应当承担安全生产主体责任，而不仅是统一协调、管理的发包人责任。
5.关于出借资质的争议。
实践中随意出借相关资质的情形时有发生。如果个人或者施工队借用企业资质层层转包导致施工现场管理混乱，各类安全事故的多发便无法避免。因此，第四十九条第一款明确规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。但是，比如在上述案件中，中标单位并非在建设工程环节出借资质，而是在招投标环节发生的。这种情况是否适用第四十九条呢？
江苏法院给出了解释：虽然《中华人民共和国安全生产法》仅对发包、出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人进行禁止性规定，未对招投标过程中出借其资质给其他单位或者个人进行生产经营行为进行明确的禁止性规定，但不可否认的是上述出借资质的行为，根据我国现行法律的现行规定，属于违法行为。也就是说，法院认为，这种情形不属于发包，只是单纯意义上的出借资质，而且，其确实未实际参与后续的生产经营。
但是，法院最终又根据《建筑法》以及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》等关于连带赔偿责任的规定，并结合案件事实，综合分析、认定未实际参与生产经营的出借资质的企业也应当作为安全生产责任主体。我认为，这一认定是缺乏法律依据的，根据立法目的来解释法条，不应该是行政执法的常态。而且，和发包认定类似的问题是，应急管理局对出借资质方的事故罚，也会侵蚀建筑法规对此的处罚。毫不客气的说，如果可以这样处罚，那么，相关法律的很多条款，实际上都丧失了适用余地。
委托运输实际上不能视为生产经营项目的发包。但从注意义务的角度，货源单位也有必要查验道路运输车辆的资质。但是，在上述案件中，事故原因却是——申请人将混凝土交付给案涉车辆，本案事故发生于混凝土卸车之后，申请人已经完成了合同约定的交付义务。因此申请人认为，案涉车辆在退出某公司管理的施工现场发生安全事故，不应当追究申请人的行政责任。
但是，法院最后认定：某公司安全生产管理不严格，安全教育培训不到位，在该公司备案的驾驶证与实际驾驶人不一致的情况下，从未查验过事故车辆的实际驾驶人杨某宝的驾驶资格和从业资格，隐患排查治理不到位，未及时消除生产安全隐患，车辆管理混乱，调度派发车辆时未按施工车辆通行证记载的标段派发车辆，对本起事故发生负有管理责任。
与此相关的，其实还涉及在货源单位场地装卸货物过程中发生的生产安全事故。如果将其认定为发包，笔者认为也不妥。只是，需要提示的是，如果从交叉作业的角度来看，也就是按照《安全生产法》第四十八条规定的——两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方生产安全的——应当签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。则，货源单位也有可能被认定为没有尽到安全生产管理义务。
实际上，交通事故中的生产经营性道路交通事故，虽然能和生产安全事故扯上关系。但是，基于绝大多数交通事故发生原因的特殊性，依法是否应追究运输企业的安全生产责任，也时常引起争议。
而且，这其中还涉及一些新业态企业的问题。比如网约车（网络预约出租汽车）公司以及出租车公司。对这类企业违反安法的行为，比如未落实安全生产责任制度等，是否可以按照《安全生产法》处罚，甚至是撤销平台行政许可，也存在争议。
笔者以为，如果不能做到具体案件具体分析，一概认为符合生产经营性道路交通事故概念的事故，都按照《安全生产法》调查处理，恐怕在一定程度上是对《道路交通安全法》的一种侵犯。这个事情，连deepseek都了解，用它的话说就是——法律竞合困境：《道路交通安全法》与《安全生产法》适用优先级争议（本案交通事故优先，却被强行归为生产事故）。
目前，在旅游过程中发生交通事故的情况，也不少。对此，应急管理部门还会通过事故调查的形式追究旅行社等上游旅游经营者的安全生产责任。
就这个问题，我专门与文旅部门的执法专家探讨过，旅行社包车，并和客运企业签署运输合同的情形是否属于发包的争议，我们暂且可以不谈。但是，如果考虑旅游法的修改——旅游法没有出台前，旅行社与旅游汽车公司之间的法律关系，适用合同法第六十五条，出台后，旅游汽车公司成为旅行社的履行辅助人。再结合《旅游安全管理办法》中关于旅行社和辅助人之间的监督管理关系，我们不难得出，此时，旅行社和作为其履行辅助人的汽车公司之间，就形成了一种立法构造的联结关系。换言之，很难排除旅行社的安全生产责任。
只是，我认为，旅行社的责任也应当限于发包人的选任责任，而不应无限制的追究其安全生产责任。比如在上述报告中，事故调查组就对旅行社违反《旅游法》的各项违法一一盘点，并要求有关部门按照《安全生产法》处罚。实际上违反旅游法的规定和安全生产没有关系。
实际上，这个本不应该有争议。之所以产生了上述行政争议，我只能说是当地应急管理人员的法制素养太差。回顾一下，2019年，贵州某汽车租赁公司因租车司机操作失误致3人死亡，应急管理局以“安全生产事故”开出顶格罚单，却在4年后的再审中被法院撤销。
租赁公司历经2021年1月起诉→7月一审败诉→11月二审维持→2022年8月再审驳回，最终通过检察监督翻案。就是这么一个事情。
其实，汽车租赁公司虽为生产经营单位，但当它把车辆租给自然人之后，就已经完全丧失对其自身生产经营活动的控制。而且，租赁公司也并非道路运输企业，应急管理局以道路运输企业的法规来界定其违法性，也犯了致命错误。总之，即便租赁公司有违反安法的地方，该案和安全生产也并无实质关系，但贵州高院没有这样断定，最终是通过援引最高院对湖北高院的那个批复，认定未落实安全生产责任不是事故发生直接原因和主要原因的，才作出了撤销处罚的判决。
总而言之，安全生产责任的主体的不当扩大，已经成为我国行政执法实务中的一个突出现象。与此同时，关于安全生产执法的学术讨论，却没有任何动静。仅有一些司法案例，对于一些典型问题零星地给出了司法评断。
