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侯明 黄松
一
城市更新的时代背景
过去四十年的城镇化进程，走的是以新增建设用地为支撑的规模扩张路径。新区开发、园区建设、楼盘建设，有效带动了经济增长和城市面貌改善。但当城镇化率突破65%，这一路径的边际效应逐步递减——新增建设用地指标日趋紧张，部分地区新城新区存在招商困难和利用率不高的问题，而老城区积累了大量建筑老化、设施落后、功能衰退的问题地块亟待解决。城市发展方式迫切需要从增量扩张转向存量提质。
2021年，“实施城市更新行动”写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，标志着城市更新上升为国家战略。此后政策密度持续加大，方向不断深化——从最初的偏重硬件改造，逐步延伸至机制创新和制度建设，再到当前以样板片区建设为抓手、探索可复制可推广实施路径的阶段。
《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》，部署了持续推进城市更新行动的重点任务，以打造宜居、韧性、智慧城市为总目标，要求坚持稳中求进、转变城市开发建设方式，围绕"好房子、好小区、好社区、好城区"四个维度，重点推进既有建筑改造利用、老旧小区整治、完整社区建设、老旧街区/厂区/城中村更新、城市功能完善、基础设施建设、生态系统修复、历史文化保护传承八项任务；机制上要求建立"体检—规划—落实"一体化推进体系，落实"老城不能再拆"原则；资金上构建多元化投融资模式，中央预算内投资设立城市更新专项，鼓励社会资本和民营企业参与；全程坚持因地制宜、量力而行，严防形式主义和"面子工程"，确保城市更新真正惠及民生。
《关于开展2026年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》（财办建〔2026〕14号），进一步强化了中央财政对实施城市更新行动的支持，同时在《通知》中首提“重点样板片区建设”，要求各城市要按照因地制宜、因城施策的原则，突出本次城市更新的重点内容，聚焦城市老城区，集中打造城市更新的样板片区、样板项目。《城市更新行动（2026—2028年）工作方案编制大纲》（下称“《大纲》”）则对样板区建设做了详细论述，明确开展“四类样板片区”建设。
从政策演进来看，城市更新正在经历从“概念部署”到“方案落地”的实质性转变。样板片区作为具体载体，其定位不只是做出若干改造项目，更重要的是在项目实施过程中跑通可复制的机制，形成“制度创新+实践操作”双轮驱动的良性循环。
二、四类样板片区建设内容
城市基础设施品质提升片区
市政基础设施是城市运行的基础支撑，也是当前多数城市普遍存在短板的领域。供水管网漏损、供热系统低效、垃圾处理能力不足、市政设施缺乏智慧化管控手段——这些问题在不少城市已经积累多年，直接关系到城市安全韧性和居民的基本生活品质。
《大纲》对这一片区的定位是“补短板、提质效”，主要建设方向包括：
①供水系统与二次供水设施改造。重点针对供水管网漏损率高、二次供水设施管理缺位等问题，实施管网更新改造，推进居民小区二次供水设施专业化运维管理，保障从源头到龙头的饮用水安全。
②供热系统提质增效。淘汰低效供热锅炉，改造老旧热力站，提升供热效率和运行稳定性，降低能耗。北方城市冬季供暖直接关系民生感受，这一项改造的社会效益尤为显著。
③垃圾治理设施建设。推进垃圾分类与转运处理设施升级改造，实施建筑垃圾规范化治理，对垃圾填埋场进行生态修复治理，补齐固废处理能力短板。
④综合杆箱与停车设施。推进“多杆合一”“多箱合一”，净化街道空间；同步推进停车设施建设，缓解老城区停车困难。
⑤市政设施智慧化与生命线安全工程。运用物联网、大数据等技术，对供水、排水、燃气等城市生命线实施智慧化监测和预警，提升安全韧性和应急处置能力。
这一片区做成样板的价值在于：将分散的基础设施改造项目整合为片区级系统工程，探索技术路径、建设时序和资金保障的统筹方法。很多城市不缺单项技术方案，缺的是系统推进和长效运维机制，样板片区恰恰需要在这些方面形成可参照的经验。
完整社区与小区配套建设片区
“完整社区”是近年来住建部门重点推进的概念，核心目标是在社区层面配齐公共服务和便民商业设施，使居民在日常步行范围内即可满足基本生活需求。《大纲》将其表述为“好小区”“好社区”建设，指向十分明确。
值得注意的是，完整社区建设不等同于老旧小区改造。老旧小区改造侧重硬件修缮——外墙、管网、加装电梯等，主要解决基本居住条件的短板问题。完整社区在此基础上进一步要求完善社区级公共服务配套，包括托育、养老、卫生、文化、商业等服务功能，实现从“有地方住”到“住得方便”的跃升。
主要建设内容涵盖以下几个方面：
①完整社区建设扩面提质。围绕“一刻钟便民生活圈”目标，配置社区服务中心、托育机构、养老服务站、社区卫生室、便民商业等公共服务设施和便民商业服务设施。
②居住小区设施改造。实施住宅楼本体修缮、电梯加装、无障碍改造、消防设施更新、安防系统升级等工程。这些项目的推进普遍面临居民意见协调和费用分摊的实际困难，需要在前端做好充分的组织动员工作。
③公共活动场地提升与海绵化改造。利用拆违后空地、边角地等零散空间增设社区广场、健身场地、儿童活动区域，同步推进海绵化改造，增强雨水调蓄能力。
④智能化服务设施建设。部署智能门禁、智能停车、智慧物业等数字化管理系统，提升社区管理效率和服务水平，同时避免流于形式的“智慧化”。
这一片区做成样板的关键不在工程本身，而在机制创新。完整社区建设涉及规划、住建、民政、卫健等多个部门的职能交叉，设施建成后的运营维护、费用分担、居民参与共治等环节，比硬件建设更为复杂，也更需要先行先试。
历史文化街区活化利用片区
历史文化街区的更新是城市更新各类别中最需要审慎把握的一个领域。保护的尺度和利用的力度之间，存在天然的张力——保护过严容易导致建筑空置衰败，利用过度则可能损害历史风貌的完整性。如何在保护的前提下让老街区真正活起来，是各地普遍面临的难题。
《大纲》对此给出的方向是“保护修缮、改善环境、提升设施、文化展示、智慧管理”五个方面：
①建筑保护修缮。对历史建筑、传统风貌建筑、工业遗产进行系统评估和挂牌保护，按照“最小干预”原则实施修缮加固，保留建筑的历史信息和风貌特征。实际操作中，产权关系复杂和修缮资金来源不明确是两个普遍性的障碍。
②街区环境与风貌提升。整治景观环境，规范店招店牌和临街界面，完善夜间照明系统。消防设施升级对于木结构或砖木结构占比较高的历史文化街区尤为重要，属于必须解决的刚性安全问题。
③文化展示与活化利用。在保护基础上引入文化展示、文创零售、特色餐饮等业态，让历史文化资源从静态保护走向动态利用。业态选择需要兼顾商业可持续性和历史氛围的协调，避免千篇一律的商业化改造。
④智慧化管理。通过客流监测、建筑安全监测、应急指挥等数字化手段实施精细化管理，平衡保护要求与开放利用之间的关系。
这一片区做成样板的核心价值在于探索“保护—利用—运营”的闭环模式。仅保护不利用，财政难以持续支撑；仅利用不保护，历史价值将逐步丧失。如何在二者之间找到可操作的平衡点，是样板片区需要回答的首要问题。
存量土地和闲置房屋市政设施利用片区
城市中存在大量利用效率不高的存量资源——低效工业用地、闲置厂房、空置公共建筑、利用率偏低的市政设施等。这些资源占据了有价值的城市空间，却未能发挥应有的经济社会功能。《大纲》将其作为四类样板片区之一，体现了通过存量盘活来拓展发展空间的工作导向。
这一片区的建设内容围绕两个核心目标展开：一是补齐民生领域公共服务设施短板，二是建设消费型基础设施以提振消费需求。方案同时提出鼓励各地因地制宜探索特色项目，预留了较大的灵活性。主要方向包括：
①用存量资源补公共服务短板。将闲置厂房、空置办公楼等改造为教育、医疗、养老、文体等公共服务设施。这涉及用地性质变更、消防审批、产权处理等实际问题，推进中普遍面临制度性障碍。
②建设消费型基础设施。将闲置商业设施改造为特色市集、文创园区、体育综合体、夜间经济集聚区等新型消费空间，与当前提振消费的宏观政策导向相衔接。
③市政设施复合利用。对利用率不高的市政设施用地实施地上地下立体化利用，在维持市政功能的前提下腾挪空间用于公共停车、绿地广场等用途。
④因地制宜探索特色项目。《大纲》明确“各地因地制宜探索”，不限定具体模式。废弃工业用地改城市公园、闲置楼宇改青年公寓和创业空间等做法，只要符合群众需求和城市发展方向，均可纳入片区谋划范围。
这一片区做成样板的示范意义在于回应一个根本性问题：在新增建设用地日趋紧张的条件下，城市能否通过存量盘活来满足公共服务和消费升级的空间需求。这一问题对于用地指标紧张的大中城市尤为迫切，也因此具有较高的推广价值。
三
投融资模式分析
城市更新项目面临的融资约束与新建项目有本质区别。新建项目通常有土地出让收入作为回报来源，融资逻辑相对清晰；而城市更新面对的是存量空间，不少项目缺乏直接收益或收益周期较长，融资难度因此显著增大。《大纲》要求在机制建设部分将“资金安排筹措和行业发展长效机制”列为重要内容，要求建立有利于统筹财政、金融资源的制度安排。
（一）几种主要融资模式
1. 财政资金统筹安排
《大纲》明确提到要充分运用国债资金、中央预算内投资、地方政府一般公共预算、其他政府性基金预算、国资预算等多种财政资金渠道，最大程度发挥财政资金效能。对于基础设施品质提升片区中的纯公益项目，如垃圾填埋场生态修复、供水管网改造等，财政资金是最主要的来源。
财政资金的优点是到位快、决策链条短、公益属性有保障，但总量有限且地方财力差异较大，完全依赖财政支撑大规模更新并不现实。
2. 地方政府专项债券
专项债是目前城市更新领域使用最广泛的融资工具之一。其基本要求是项目须具备一定收益性，能够通过项目经营性收入或政府性基金收入形成还款闭环。供热改造、停车设施等项目比较容易满足这一条件。
专项债额度竞争性较强，申报项目需要扎实的前期论证和可靠的收益测算。此外，随着地方债务风险管控趋严，专项债的发行审批标准也在逐步提高。
3. 政策性金融机构贷款
国家开发银行、农业发展银行等政策性银行对城市更新项目提供了大量的信贷支持。其优势在于期限长、利率相对较低，适合公益性强、回收期长的项目。很多地方的基础设施品质提升和完整社区建设项目都不同程度地借助了政策性贷款。
需要注意债务风险问题，政策性贷款通常需要地方财政或国资平台提供信用支持，使用规模应与地方承受能力相匹配。
4. 国企平台主导运作
地方国有企业统筹承接城市更新项目，将改造、开发、运营整合为一体化运作模式。其核心优势在于可以实现片区内部的“肥瘦搭配”——用具备商业收益的项目补贴纯公益部分的成本，从而实现整体资金平衡。
这一模式对国企平台自身的运营能力有较高要求，并非所有城市的国企都具备相应的项目操盘经验和市场运营能力。此类样板片区内通常既有需要财政补贴的公共设施，也有能够产生经营性收入的消费型设施，具备内部平衡的条件。
5. PPP与社会资本参与
经过前期规范整顿，PPP模式的运作规则已趋于完善——回报来源主要来自使用者付费，政府支出责任须严格纳入预算管理，明股实债和保底承诺等操作已被明确禁止。
在新的规则框架下，停车设施运营、供热系统运营等有稳定使用者付费基础的项目，仍可通过合规的PPP方式引入社会资本。
6. 居民出资参与
《大纲》提到鼓励居民在受益范围内承担适当费用，配合老旧小区改造等工程实施。电梯加装是典型案例——受益业主分摊部分费用，政府给予补贴。实际推进中，居民意见协调和费用分摊方案的公平性是关键变量，前期沟通做得充分、分摊设计合理的地区，推进效果明显更好。
（二）模式选择的几点考虑
投融资模式的选择不应追求“创新”本身，而应以项目特征和地方实际为基本出发点。以下三个维度值得重点关注：
第一，项目收益特征。纯公益、无直接收益的项目，应主要依靠财政资金；有一定收益但不足以完全覆盖成本的，可考虑专项债或国企平台统筹；市场化前景较好的项目，才有条件引入社会资本。顺序不宜颠倒——不应为了追求融资模式创新而给没有收益基础的项目硬套社会资本参与方案。
第二，片区统筹平衡的可能性。样板片区建设的一个重要优势在于可以跳出单体项目看资金——片区内有的项目亏损、有的项目盈利，打包后整体有可能算平。《大纲》中提到的“完整社区建设项目可研打包机制”，正是针对这一需求的设计。做片区规划时，应在前期就考虑好资金统筹方案，而不是等项目落地后再想办法。
第三，地方财力和平台能力。不具备相应财政承受能力的地区，不宜过度依赖财政直投，应更多向政策性金融和社会资本方向着力；国企平台运营能力较弱的地区，不宜直接上马复杂的“肥瘦搭配”项目，可从相对简单的单体项目逐步积累经验。融资方案的设计需要实事求是，脱离地方实际的方案即使写出来也难以落地。
需要特别指出的是，当前城市更新领域的政策导向明确反对以城市更新为名推动大规模商业开发，更反对借更新之名变相增加地方政府隐性债务。任何投融资模式的选取，合规性是基本前提，不应以追求融资规模或模式创新为目标而变形走样。
结语
样板片区这一轮的设计思路，与以往城市更新中“做示范项目”的做法有明显不同。项目的前期论证不再仅仅关注改造本身的工程成效，而是更加强调在项目实施过程中形成可复制、可推广的机制——包括项目储备和生成机制、资金筹措和行业长效机制、用地保障和审批机制等。四个领域的样板片区，分别对应着城市更新中四类具有普遍性的难题：基础设施怎么系统补、社区怎么真正完整、历史文化怎么活起来、存量资源怎么用起来。
从实际操作来看，样板片区建设面临的主要挑战不在于技术方案，而在于跨部门协调、产权处理、居民动员、资金平衡和运营衔接等环节。任何环节出现断点，都可能影响整体成效。过去几年部分地区做得好的经验表明，前期摸底做得扎实、居民参与做得充分、资金方案设计得务实、后续运营考虑得长远的，成效普遍较好。反之，急于开工、前期论证不充分的，往往在推进过程中遇到各种阻力。
2026至2028年，三年时间窗口有限。对各地而言，这既是机遇也是考验——政策框架已经明确，资源支持有一定保障，关键在于能否在规定时间内形成可推广的机制经验。做出示范，可以引领更大范围的实践；即使遇到困难，也能为后续政策完善提供有益的参考。
城市更新是一项需要耐心和定力的长期工作，样板片区是起点而非终点。
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