生态环境硬约束重塑电力行业发展格局——《生态环境法典》核心条款与行业影响解读（四）

与《民法典》采用的完全法典化模式不同，《生态环境法典》创造性地采用了“适度法典化”模式，在不同领域采取不同整合方式：污染防治、环评、清洁生产等制度被较大程度吸收入法典并废止相应法律；生态保护领域则更多保留相关专门法，并由法典提炼基础性、统领性规则。针对森林、草原、湿地、水土保持、野生动物、长江、黄河等生态保护领域单行法，法典主要采取提炼要旨、衔接适用的方式，形成法典与保留单行法并行适用的格局。

（一）整体结构

生态保护编共设七章，条文自第674条至第937条，合计264条。该编立足山水林田湖草沙一体化系统治理，统筹发展与保护的关系，整合《森林法》《草原法》《湿地保护法》《水土保持法》《野生动物保护法》《长江保护法》《黄河保护法》等单行法核心制度，形成统筹生态系统功能一体化保护与可持续利用的法律规范体系。

各章的主要内容如下：

（二）制度逻辑

生态保护编的制度逻辑可概括为“一条红线、三区管控、四维协同”：

一条红线——生态保护红线实行严格保护，开发利用自然资源或者从事影响生态环境的建设活动，应当严守生态保护红线，不得造成生态环境损害。该制度在总则编做了规定，但作为全编空间管控底层准则，是第三编所有资源开发、项目落地的核心前置约束。

三区管控——自然保护地体系按国家公园、自然保护区、自然公园三类进行分级分类管理；国家公园和自然保护区实行核心保护区、一般控制区分区管控。

四维协同——山水林田湖草沙一体化保护和系统治理、生态系统保护（单一要素保护）、自然资源保护与可持续利用平衡、生态保护补偿制度四项制度联动，从立法原则、空间管控、资源利用、经济激励四个维度形成闭环约束。

该编的制度设计体现了从“单一要素保护”向“区域整体性、系统性保护”的根本转变，强调山水林田湖草沙是生命共同体，形成了统筹生态系统功能一体化保护与可持续利用的法律规范体系。

（三）核心内容

1. 自然保护地体系——分级分类的空间管控

建立健全自然保护地体系，按照国家公园、自然保护区、自然公园三类进行管理。明确自然保护地实行分区管控，根据生态系统特性、功能定位和管理目标，国家公园和自然保护区划分为核心保护区和一般控制区。核心保护区原则上禁止生产经营、开发建设类人为活动，仅法定科研、生态管护等有限活动可依规开展；一般控制区严格管控各类开发项目，仅允许不对生态造成破坏的有限人为活动落地，具体准入规则还需结合国家公园、自然保护区、自然公园的专门法律法规、总体规划及管控要求确定。

同时法典第三编第二章第三节专项划定湿地保护硬性规则，整合《湿地保护法》等现行立法规则，系统确立湿地占用审批、严禁围垦填埋的刚性约束。现行监管整治中，多地光伏项目因违规侵占天然湿地、优质草原被责令拆除、原地生态复垦，上述整改案例的执法逻辑与法典本条立法精神高度契合，待法典正式施行后，该条款将成为此类项目整治的直接法定依据。

2. 水土保持——电力建设的硬性约束

生态保护编对水土保持作出系统规定。第897条明确，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。

风电、光伏、输电线路等项目大多位于山区、丘陵区、风沙区及水土保持规划确定的易发生水土流失区域，水土保持方案审批已成为项目核准开工的法定前置条件。从监管实践来看，全国多地水利部门公示案例显示，大量电力项目因未编制报批水保方案、施工期水土保持措施落实不到位被行政处罚、限期整改。

3. 生态修复——“谁破坏、谁修复”

生态保护编确立了生态系统保护的“谁破坏、谁修复”原则，生态修复责任重、周期长、持续监管要求高，规定开发利用自然资源造成生态环境破坏的，开发利用者应当承担生态修复责任。明确生态修复以改善生态系统功能、维护生态平衡为导向，坚持自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的基本方针。

第936条专门针对矿山生态修复作出规定，要求采矿权人在开采矿产资源前依法编制矿区生态修复方案，并按照经批准的方案开展矿区生态修复、提取专项费用。这对煤电一体化企业和煤矿自备电厂具有直接约束力。

4. 自然资源有偿使用——市场化的经济调节机制

法典第111条至115条规定了生态保护补偿制度，并在第679条规定了自然资源有偿使用：国家对各类自然资源依法实行有偿使用，完善反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的自然资源有偿使用制度。首次在法典中提出“代际补偿”。

（一）自然保护地管控收紧，存量项目面临整改风险

随着自然保护地体系法定化，部分已建成的电力设施若位于自然保护地核心保护区内，将面临逐步退出的风险。近年来，中央生态环境保护督察已通报多起电力项目侵占自然保护区、国家公园的典型案例，相关项目被责令拆除并恢复生态原状。对于在建或拟建项目，自然保护地管控的收紧意味着选址方案需要更多的备选方案和更长的论证周期。

（二）水利水电、风电、光伏发电项目选址时需注意避让野生动物栖息空间

《生态环境法典》第三编生态保护·第四章物种保护第816条规定：机场、铁路、公路、航道、水利水电、风电、光伏发电、围堰、填海、围海等建设项目的选址选线，应当避让野生动物重要栖息地、迁徙洄游通道；确实无法避让的，应当采取修建野生动物通道、过鱼设施等措施，消除或者减少对野生动物的不利影响。

本条立法突破既往生态管控仅局限于自然保护地红线范围的传统规则，将法定避让边界延伸至全域零散分布的野生动物重要栖息地、季节性迁徙通道，实现野生动物生境全空间法律保护。落地到电力行业，水利水电、风电、集中式光伏、风光大基地从规划选址、立项预审、环评报批全链条审查标准显著收紧，直接抬升风光项目前期合规成本与落地不确定性。

（三）水土保持要求贯穿建设运营全过程

风电、光伏项目多位于生态脆弱的山地、丘陵区域，水土保持方案不仅是行政审批的前置条件，更贯穿项目建设运营全过程。近年来，多地生态环境部门和水利部门加大了对风电光伏项目水土保持措施落实情况的执法检查力度，多个项目因未严格落实水土保持方案、造成水土流失被处以高额罚款或责令停工整改。

（四）生态修复责任重、周期长、成本高

“谁破坏、谁修复”原则的确立，使电力企业需为项目建设和运营过程中的生态破坏承担修复责任，且修复周期长、成本高、标准严。特别是矿山生态修复和水电站退役后的河道修复，往往需要数十年持续投入。企业在项目经济评价阶段，须将全生命周期的生态修复成本纳入考量。

（五）生态保护补偿增加项目成本

开发利用自然资源的水电、风电项目，须依法支付生态保护补偿费用。这直接增加了项目成本，对项目经济性产生影响。同时，市场化生态保护补偿机制的建立，为企业参与生态保护提供了新的路径——企业可通过购买生态产品、参与碳汇交易等方式履行生态保护义务，形成新的合规模式。

一是项目选址前移生态核查。在项目可行性研究阶段即开展生态保护红线、自然保护地和野生动物栖息空间范围核查，将生态合规作为选址决策的“一票否决”因素，避免后续因触及生态底线而导致项目流产。

二是施工阶段落实水土保持方案。严格按照批复的水土保持方案组织施工，控制施工扰动范围，防止越界施工，对施工完成后及时进行植被恢复。

三是运营期间开展生态监测。定期监测项目运营对周边生态环境的影响，特别是对野生动物栖息地、迁徙廊道、水生生态系统的长期影响，建立监测档案。

四是建立生态修复保障机制。按年度计提生态修复资金，制定退役生态修复预案，确保项目全生命周期内的生态修复义务有资金、有方案、有落实。

五是关注生态保护补偿义务。将生态保护补偿费用纳入项目运营成本核算，关注市场化生态保护补偿机制的发展动态，探索通过碳汇交易、生态产品购买等方式履行生态保护义务。

六是建立公益诉讼应对预案。鉴于近年来环境公益诉讼案件数量持续增长，电力企业应建立健全环境法律风险防范机制，主动与生态环境部门、检察机关、环保组织建立沟通渠道，妥善处理生态环境纠纷。