供排水现状及一体化实施路径与案例分析

2022年，国家发展改革委、住房城乡建设部印发《关于进一步做好污水处理收费有关工作的通知》（发改价格〔2022〕1096号），提出有条件的地区可积极探索将污水管网运行维护费用纳入污水处理成本。

2024年3月，住房城乡建设部等5部门印发《关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》，推动建立厂网统筹的城市生活污水专业化运行维护管理模式，鼓励组建城市生活污水管网专业企业，实行“厂网一体”专业化运行维护，并提出“合理调整污水处理收费标准，加强污水管网建设和运行维护，地方人民政府可视情况给予运营补贴”，“鼓励金融机构按市场化原则为污水管网建设和改造项目提供融资支持”。

2025年1月，住房城乡建设部城市建设司印发《推进城市生活污水管网全覆盖及厂网一体长效机制建设工作指南（第一版）》，积极推行污水处理厂、排水管网和河湖水体联动的“厂网一体”化、专业化运行维护模式，保障“厂—网”管理的系统性和完整性。

2025年，国家发展改革委办公厅 住房城乡建设部办公厅《关于支持部分城市率先开展供排水综合管理的通知》，明确国家发展改革委将统筹既有渠道的中央资金，对重点城市供水、污水、雨水项目加大支持力度，2025年长沙市等12个城市入选国家供排水综合管理试点城市。

供排水主要涉及原水、供水、排水、污水处理、污水资源化利用（中水回用）、污泥处置（如有）等水务全链条，以供水、排水、污水处理、污水资源化利用（中水回用）为主，各环节运营主体不同、相互割裂（见下图）。

（一）城市供水

城市供水主要由地方组建供水总公司实施，企业改制后以地方国企为主，使用者付费来源于按照执行政府定价的供水价格向用水户收取的供水水费，以及按照政府定价的污水处理费征收标准随水费一并向用水户代征的污水处理费。行业特点是现金流稳定，企业保本微利自负盈亏，部分调价不及时或不到位的地区可能存在政府补贴。

供水单位应当采取供水管网更新改造、供水压力调控、智能化管理等措施，严格控制供水管网漏损。

2022年2月25日，《国家发展改革委办公厅 住房和城乡建设部办公厅关于组织开展公共供水管网漏损治理试点建设的通知》（发改办环资〔2022〕141号），2022年至2025年，根据公共供水管网漏损现状水平、治理目标、重点工程、管控机制等，选择具有较好示范推广意义的城市（县城）建成区开展试点，试点城市（县城）不超过50个。2024年2月7日，住房城乡建设部办公厅公布了《公共供水管网漏损治理可复制政策机制清单》（第一批）；2025年5月7日公布了《城市公共供水管网漏损治理可复制政策机制清单（第二批）》，遴选了50个城市和县城重点推进。

（二）排水管网

排水管网等市政排水设施一般随片区开发、市政道路建设由政府投资建设并交由城镇排水与污水处理主管部门或者其委托的专业单位进行维护管理，即排水管网建设、改造、运行维护等均以政府投入为主，且排水管网源头至终端多为市区两级多头分散管理，尚未构建以污染物收集效能为导向的管网运行维护绩效考核体系和付费体系。排水管网病害治理及改造、雨污分流改造筹资路径有限，缺乏市场化融资渠道，部分地区允许收取管网使用费，部分地区将污水管网运行维护费用纳入污水处理定价成本且可以从污水处理费中支出，或探索收益权质押融资，部分地区则通过厂网一体化，与污水处理一并实施，探索市场化融资。

排水管网“三分建、七分管”，规范做好其运行维护是保障城市污水收集系统有效运行的重要前提，也是提升污水收集处理效能的重要基础。目前，污水收集管网的维护管理是整个污水系统维护管理的最薄弱环节，需要建立运行维护长效机制，稳步提升污水收集处理效能。

2026年3月23日，住建部公布了《城市地下管网管廊“两重”建设可复制政策机制清单（第一批）》。

（三）污水处理

污水处理一般由多家社会资本通过特许经营、PPP等方式投资建设运营。污水处理费采用收支两条线管理，收入方面：执行政府定价的污水处理费由供水企业随水费向使用公共供水的单位和个人代征或者由城镇排水主管部门向使用自备水源的单位和个人征收。支出方面：如收取的污水处理费低于政府方按照合同协议约定需要向污水处理厂支付的污水处理服务费时，则存在财政补贴。实践中多数污水处理厂市场化项目存在保底量的约定，未完全建立污水处理服务费与污水处理厂进水污染物浓度、污染物削减量、出水水质、污泥无害化资源化减量化处理效果挂钩的按效付费机制。

国家发展改革委 住房城乡建设部 生态环境部关于推进污水处理减污降碳协同增效的实施意见（发改环资〔2023〕1714号），可通过“推广污水源热泵技术，对厂内及周边区域供暖供冷”，适当考虑光伏发电，在污水厂闲置土地和建构筑物上方闲置空间安装光伏组件，建设分布式光伏电站，电量优先供厂区负载设备使用，降低用电成本，推动再生水利用等方式，加强污水处理节能降碳、资源化利用。

2024年6月11日，国家发展改革委办公厅住房城乡建设部办公厅《关于开展污水处理绿色低碳标杆厂遴选工作的通知》（发改办环资〔2024〕531号），拟遴选建设一批污水处理绿色低碳标杆厂，发挥引领示范作用，推动行业绿色低碳转型，助力美丽中国建设；2024年12月26日，国家发展改革委办公厅、住房城乡建设部办公厅《关于印发污水处理绿色低碳标杆厂名单并开展对标新（改）建的通知》（发改办环资〔2024〕1078号），约45座污水处理厂入选。

（四）污水资源化利用（中水回用）

污水资源化利用是指污水经无害化处理达到特定水质标准，作为再生水替代常规水资源，用于工业生产、市政杂用、居民生活、生态补水、农业灌溉、回灌地下水等，以及从污水中提取其他资源和能源，对优化供水结构、增加水资源供给、缓解供需矛盾和减少水污染、保障水生态安全具有重要意义。

国家相关政策鼓励有条件地区结合本地水资源利用、水环境提升、水生态改善需求，因地制宜通过人工湿地、深度净化工程等措施，优化城镇污水处理厂出水水质，提升城镇污水资源化利用水平。推进工业生产、园林绿化、道路清洗、车辆冲洗、建筑施工等领域优先使用再生水。鼓励工业园区与市政再生水生产运营单位合作，推广点对点供水。

中水回用以工业生产、园林绿化、道路清洗、车辆冲洗、建筑施工等使用者付费为主，部分存在河湖湿地生态补水、景观环境用水等政府购买服务，可适当反哺污水处理、排水管网运行维护及改造存在的资金缺口。

全国再生水循环利用相关试点主要分为典型地区再生水利用配置试点城市、区域再生水循环利用试点城市、全国再生水利用重点城市三类。2022年10月，北京市密云区、顺义区、天津市滨海新区、河北石家庄市平山县、衡水市故城县等29个省（自治区、直辖市）共78个城市列入典型地区再生水利用配置试点城市。2022年12月，银川市、运城市、临沂市等19个城市列入首批区域再生水循环利用试点城市；2024年2月，邢台市、吕梁市、呼和浩特市等19个城市列入第二批区域再生水循环利用试点城市。2024年7月，河北省石家庄市、唐山市、沧州市、衡水市、雄安新区，山西省太原市、大同市、晋中市、长治市、晋城市、临汾市等50个城市列入全国再生水利用重点城市。

当前我国城市供排水领域多数存在各环节相互割裂、污水厂网站分离，水量水价收支倒挂严重、付费机制单一，污水处理资金缺口大、运转困难，排水管网建设滞后、运维分散、投入不足等问题，探索建立城市供排水一体化投资建设运营管理模式是一条行之有效的解决途径。

城市供排水一体化通过统一整合供排水厂网，盘活现有水环境基础设施资产，做到资源整合、优势互补、系统治理，实现城市供水、排水、污水处理、污水资源化利用的全链条管理，形成权责清晰、管理高效、运行智慧的涉水体制，保障供排水设施可持续运行，逐步实现“以丰补歉”、“以供养排”的良性循环。

整合方式主要包括无偿划转，收购、并购（资产收购、股权收购），提前终止后存量盘活，期满移交后存量盘活，原合作期满移交后统一运营，经营权转让，新机制特许经营等。完成整合后可进一步通过基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），ABS等方式盘活，实现轻资产运营。

其中，收购、并购等方式可通过并购贷筹集资金（一般不超过标的额的70%、期限不超过10年），存量盘活可通过存量经营权转让、存量特许经营等方式筹集资金（不超过投资额的80%，期限可达40年）。根据国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），盘活存量资产回收资金除按规定用于本项目职工安置、税费缴纳、债务偿还等支出外，应确保主要用于项目建设，形成优质资产；鼓励以资本金注入方式将回收资金用于具有收益的项目建设，充分发挥回收资金对扩大投资的撬动作用；对地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，盘活存量公共资产回收的资金可适当用于“三保”支出及债务还本付息。

据不完全统计，国家发改委PPP项目信息系统公开的供排水类存量特许经营项目包括但不限于太和县城区供排水一体化特许经营权项目，郴州市第二、第四污水处理厂特许经营项目，冀南新区城区污水处理厂盘活特许经营项目，介休市第二污水处理厂再生水利用特许经营项目，秦皇岛市第四污水处理厂升级改造工程等。

（一）供排水一体化

1. 陕西省西安市

一体化：供排水一体化（水务一体化）

涵盖内容：原水、供水、排水、污水处理、污泥处置、再生水回用的水务全产业链体系

实施范围：市、区县（开发区）

整合/运营主体：西安水务集团

改制：涉及改制、资产划转

政府出台相关文件：

《西安市人民政府办公厅关于印发供排水设施资产移交划转实施方案的通知》（市政办发〔2022〕34号）

中共西安市委办公厅 西安市人民政府办公厅关于印发《西安市水务一体化整合优化实施方案》的通知（市办字〔2023〕209号）

西安市人民政府办公厅关于印发《中心城区排水防涝能力提升工作实施方案（2024—2025年）》的通知（市政办函〔2024〕20号）

西安市人民政府办公厅关于印发《中心城区市政排水管网“通断补缺治堵”微改造行动实施方案》的通知（市政办函〔2024〕82号）

试点示范情况：2024年5月，西安市入选首批城市更新示范城市，获得中央财政补助12亿元，分三年拨付。

基本情况：

2022年起，西安市全面推进供排水一体化（水务一体化）改革，2022年7月印发《供排水设施资产移交划转实施方案》、2023年12月印发《西安市水务一体化整合优化实施方案》，充分整合供排水全产业链资源，打造全市供排水“一张网、一盘棋、一体化”的大水务格局，提升供排水安全保障能力；将全市供排水设施资产整体移交西安水务集团，实现供排水业务全面覆盖、一体化管理、企业化运营的目标，形成原水、供水、排水、污水处理、污泥处置、再生水回用的水务全产业链体系；按照“统筹推进、整体移交、分步实施”的方式，全面推进全市供排水设施资产移交划转工作，对资产权属清晰的国有供排水设施资产以无偿划转方式直接移交划转；对资产权属不明晰等暂不具备移交条件的国有供排水设施资产先行移交管理权，同步启动相关资产移交划转工作。全面整合城市供排水建设运维管理职能至西安市水务局。

2. 河南省

一体化：供排水一体化

涵盖内容：城市供水、排水、污水处理的全链条管理

实施范围：4个省辖市（开封市、洛阳市、新乡市、信阳市）、6个县市（永城市、兰考县、息县、确山县、南乐县、杞县）先试点，后全面推行

整合/运营主体：可依托属地本级国有企业、省属骨干企业、行业龙头企业为整合主体

政府出台相关文件：

河南省住房和城乡建设厅、河南省发展和改革委员会、河南省财政厅、河南省生态环境厅关于印发《河南省关于全面推行城镇供排水一体化的指导意见》的通知（豫建行规〔2024〕4号）

河南省住房和城乡建设厅、省发展和改革委员会、省财政厅、省生态环境厅关于印发《河南省城镇污水收集处理能力提升行动方案》的通知（豫建办〔2024〕77号）

《河南省住房和城乡建设厅 国家开发银行河南省分行关于推进政策性金融支持城镇供排水一体化工作的通知》（豫建城管〔2025〕216号）

《信阳市人民政府办公室关于印发信阳市城镇供排水一体化试点工作方案的通知》（信政办〔2024〕52号）

基本情况：

2024年3月，河南省选择4个省辖市（开封市、洛阳市、新乡市、信阳市）、6个县市（永城市、兰考县、息县、确山县、南乐县、杞县）作为城镇供排水一体化试点，到2030年底，全面推行城镇供排水一体化，基本形成供排水行业专业化运营、一体化发展的新格局。2024年3月，省级层面印发《河南省关于全面推行城镇供排水一体化的指导意见》，提出可依托属地本级国有企业、省属骨干企业、行业龙头企业为整合主体，通过特许经营权转让、股权收购、企业兼并重组等方式，统一整合供排水厂网，盘活现有水环境基础设施资产，做到资源整合、优势互补。2024年10月，试点城市信阳市印发了《信阳市城镇供排水一体化试点工作方案》，由市级国企与省内国有骨干企业成立水务集团公司，负责中心城区供排水一体化投资、融资、建设、运维、养护。2025年11月，省住建厅与国开行省行联合印发《关于推进政策性金融支持城镇供排水一体化工作的通知》，通过政策性金融和国家补助资金支持供排水一体化，支持范围包括但不限于供水类项目，城镇生活污水收集、处理设施建设和运行类项目，中水回用项目，水污染防治类项目，信息系统和智慧管理类项目等。

（二）排水一体化

1. 上海市

一体化：排水管理体制改革

涵盖内容：雨污水公共排水设施，市属污水处理片区（石洞口、竹园、白龙港三大片区）厂站网一体化运维管理

实施范围：黄浦区、静安区、徐汇区、长宁区、普陀区、虹口区、杨浦区、宝山区、闵行区、浦东新区北部区域和嘉定区真新街道、江桥镇部分区域

运营主体：上海城投集团

五不变：规划建设分工不变、设施资产权属不变、政府监管职责不变、属地防汛责任不变、日常运维资金渠道不变

五统一：统一运维管理、统一技术标准、统一运行调度、统一服务质量、统一核算机制

政府出台相关文件：

上海市人民政府关于印发《上海市排水管理体制改革方案》的通知（沪府〔2025〕24号）

上海市水务局关于印发《上海市市属排水设施运行维护绩效考核办法（试行）》的通知（沪水务〔2025〕168号）

试点示范情况：2024年5月，上海市入选首批城市更新示范城市，获得中央财政补助12亿元，分三年拨付。

基本情况：

2025年3月，印发《上海市排水管理体制改革方案》，明确在现阶段规划建设分工不变、设施资产权属不变、政府监管职责不变、属地防汛责任不变、日常运维资金渠道不变的基础上，到2026年底，将黄浦区、静安区、徐汇区、长宁区、普陀区、虹口区、杨浦区、宝山区、闵行区、浦东新区北部区域和嘉定区真新街道、江桥镇部分区域内雨污水公共排水设施，交由上海城投集团实施市属污水处理片区（石洞口、竹园、白龙港三大片区）厂站网一体化运维管理。2025年4月，印发《上海市市属排水设施运行维护绩效考核办法（试行）》，建立服务效能管理和考核付费挂钩的机制。

2. 湖南省长沙市

一体化：排水一体化改革

涵盖内容：原水、供水、排水、污水处理、污泥处置、再生水回用的水务全产业链体系

实施范围：湖南湘江新区、芙蓉区、天心区、开福区、雨花区、望城区

运营主体：长沙水业集团（旗下排水设施公司）统一运营

三个不变：市区两级城区防涝排渍职责不变、城区防涝排渍指挥调度不变、城区排渍泵站运营管理机构人员不变

市政排水设施：市政排水设施一体化运营管理采取“委托运营+绩效合同管理”模式，具体而言，将城区市政排水设施(不含排渍泵站)按照“一次性委托、分阶段分期实施”的方式，交由长沙水业集团实行集约化、专业化运营管理，逐步实现“厂站网一体化”；长沙水业集团协助市住建局，对污水处理厂开展绩效合同管理等事务性工作，市住建局对水业集团委托运营管理实行绩效考核。

污水处理厂：其他市属国企直接投资或参股的存量污水处理厂，相关股权划转至长沙水业集团；社会资本方运营的污水处理厂，到期收回后依法依规移交水业集团运营；城区在建污水处理厂由原建设单位完成建设后，移交水业集团统一运营。

资金来源保障：一是城区现有排水管网和污水提升及合建泵站维护经费；二是供水调价缺口补贴转为排水设施运维费；三是对污水处理厂绩效管理后的结余资金；四是财政安排的其他专项资金；五是积极争取中央和省级补助资金。

试点示范：

2025年6月，长沙市入选第二批城市更新示范城市，获得中央财政补助10亿元，分三年拨付。

2025年，长沙市入选国家供排水综合管理试点城市，国家发展改革委将统筹既有渠道的中央资金，对重点城市供水、污水、雨水项目加大支持力度。

2026年3月，入选住建部《城市地下管网管廊“两重”建设可复制政策机制清单（第一批）》。

政府出台相关文件：

《湖南省住房和城乡建设厅等6部门关于推进城镇生活污水处理质效提升行动的通知》（湘建城〔2024〕63号）

长沙市人民政府办公室关于印发《长沙市城区排水一体化改革实施方案》的通知（长政办发〔2024〕10号）

据不完全统计，供排水领域申请资金包括但不限于中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债，另外还可获得新型政策性金融工具（资本金贷款）、政策性金融支持项目贷款等金融支持。

其中，中央预算内投资包括但不限于排水设施建设中央预算内投资专项、城市地下管网及设施中央预算内投资专项、城市更新试点城市补助资金、城市燃气管道等老化更新改造和保障性安居工程中央预算内投资专项、污染治理中央预算内投资专项等，详见表6；超长期特别国债主要是地下管网管廊建设。

鉴于供排水领域涵盖内容较多，情况复杂，整合过程中涉及部门、单位较多，建议属地政府制定工作方案、建立工作专班，细化工作措施，明确整合路径和时间节点，统筹推进供排水一体化各项工作；做好摸底调研、案例研究、调研学习、模式论证、路径梳理、资金平衡测算、整合方案编制等准备工作；做好意向沟通、尽调评估、协商谈判等重点工作；在政策窗口期，多渠道争取资金。

大岳咨询成立三十年来，在供水、污水处理、污水资源化利用、收并购、提前终止、存量盘活等领域积累了丰富的案例及实操经验，为协助客户推进供排水一体化项目顺利实施奠定基础。

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