【探索】赵美慧｜东京与上海存量空间数字治理平台的比较研究 ——基于数据驱动和平台策略的视角

当前中国城市的发展逻辑正从增量扩张转向存量优化^[1]。传统以土地开发为核心的增长模式逐渐失速，而以片区更新、微改造为代表的城市更新成为新时期发展的关键动力。然而，这一过程伴随目标逻辑与治理格局的深刻转型。一方面，更新目标已由单一的经济增长转向效率与公共价值并重，涉及社区韧性、社会公平与文化保护等多元诉求^[2-3]；另一方面，动力机制也由“政府—市场”二元结构转向“政府—市场—社会”多元互动，引发典型的“集体行动困境”^[4]。如何在效率与公平之间取得平衡，并协调多元主体利益，成为存量阶段城市治理的核心难题。

数字技术被视为破解困局的重要手段。其通过信息整合、智能分析和流程优化，能够在一定程度上提升治理效能并重塑治理关系^[5]。但已有研究指出，数字治理并非中性工具，而是深深嵌入各国制度与社会文化^[6]。因此，不同城市在探索数字治理路径时，呈现出差异化的制度逻辑与治理模式。

在全球范围内，东京都与上海市的实践极具代表性。东京都作为“后增长时代”的成熟都市，以“空置房屋银行”（Akiya Bank）等“去中心化”平台，缓解了信息的不对称，借助社区网络盘活闲置资产，应对“增长中的收缩”^[7]。上海市作为超大城市，以“一网统管”为核心，依托城市信息模型（CIM）、物联网与大数据，构建中心化的数字治理体系，打破部门壁垒，提升治理效能，服务高质量发展战略^[8-9]。

基于此，本文的研究问题是：面对存量优化的挑战，东京都与上海市为何分别走向“社区赋能”与“政府赋能”的不同路径？其背后折射出怎样的技术逻辑与制度逻辑互动？通过对两种模式的比较研究，本文旨在揭示数字治理作为制度逻辑延伸的内在机理，并为智慧化更新提供经验参考^[10]。

当前中国的城市更新实践内嵌于一组深刻的结构性矛盾中，表现为技术效率逻辑与公共价值导向之间的持续博弈^[2-3]。在过去以增量扩张为特征的发展阶段，地方政府的“组织力”与市场的“资本力”形成紧密的增长同盟，土地财政驱动空间高速再生产。然而，这一效率优先的逻辑往往以社会力的边缘化为代价，导致空间绅士化与矛盾激化等问题^[1]。随着存量阶段的到来，社会力逐渐成为制度变迁的重要催化剂。广州市永庆坊的更新实践表明，自下而上的社会压力不仅能够修正由“组织力+资本力”主导的发展路径，还能推动以“微改造”为核心的新模式出现，显示了社会冲突在制度转型中的生产性意义^[11]。

宏观动力格局的转型要求运营逻辑作出相应的变革，传统以“交换价值”为核心的开发模式逐渐难以为继，而以“价值共创”为导向的新范式开始兴起。该范式强调城市空间价值的实现来自其被持续使用与多元主体的互动，而不仅仅是一次性的拆建和销售。研究者提出“投资—建设—运营—管理”的循环机制，并借此将一次性开发收益转化为长期运营收益，进而破解存量更新中投入大、回报慢的难题^[5]。上海市愚园路更新案例印证了这一逻辑，其成功并非依赖大拆大建，而是通过挖掘街区文脉与精细化运营，将空间塑造为持续消费与品牌增值的载体，实现“使用价值”主导下的更新模式。与此同时，在更新进程中，多元产权人的分散性和利益差异引发了典型的“集体行动困境”，统一的补偿或改造方案往往无法满足所有业主的诉求，进而导致项目停滞^[4]。摆脱这一困境的关键在于发展“治理技术”，即在制度框架内构建规则化、透明化的协商平台。深圳市的更新单元规划实践显示，通过下放部分规划权、设定容积率奖励与差异化地价标准，可以在保障多方利益的前提下将零和博弈转化为合作博弈，从而推动项目落地^[10]。

围绕上述问题，国内外学术界已展开多层次的探讨。已有研究指出，城市更新的动力机制不仅取决于资源禀赋，还取决于“政府—市场—社会”的互动^[1]。在价值实现的逻辑方面，部分学者强调应超越传统土地财政与短期资本的逻辑，转向以公共性与长期运营为导向的“价值共创”逻辑^[5]；也有研究聚焦更新过程中的财务可持续性，提出通过优化开发权配置与土地政策“支撑链”来平衡效率与公平^[12]。在治理机制方面，合作生产（Co-production）与合作性治理理论被广泛引入，用以解释多元主体如何在制度平台中实现共治^[13]。此外，价格歧视与差别化供给机制也被用于分析业主利益冲突中的定价困境，为破解集体行动难题提供了理论支持^[4]。

近年来，随着数字技术的快速发展，研究视角开始转向“数字治理”与“智慧更新”的结合。一方面，有学者探讨了大数据、GIS 与 CIM 技术如何识别存量潜力和优化治理效能^[14-15]；另一方面，也有研究指出，数字转型不仅是技术的应用，还是“赋能—赋权”关系重构的过程^[6]。相关研究提出“规划—建设—治理”一体化更新模式^[16]、微更新动力机制和公共空间公共性优化^[17]，强调数字技术需嵌入公共价值导向，而非单纯地服务于效率逻辑。与此同时，关于空间正义与“人民城市”理念的研究^[3,10]，进一步凸显了对技术路径规范性的约束，呼吁以公平、包容与满意度作为存量更新的最终评价标准。

总体而言，既有研究为理解城市更新提供了宏观动力、中观逻辑与微观治理等多重视角，也为数字化赋能提供了丰富的工具箱。然而，现有研究仍存在两点不足：其一，研究内容大多局限于单一的城市或制度情境，缺乏跨制度的比较分析；其二，对数字技术在制度环境中的嵌入机制研究不足。本文基于这一学术空白，选择东京和上海两座城市作为比较对象，探讨数字治理如何在不同的制度环境中塑造差异化的存量激活路径，为中国乃至全球城市的智慧化更新提供有益参考。

东京都的“空置房屋银行”并非单一的政府网站，而是一个“去中心化”的社会技术生态系统。其关键不在于建设平台，而在于对问题的正确诊断：空置并非单纯的市场失灵，而是由信息不对称、法律复杂性与心理阻滞共同造成的“决策摩擦”。因此，平台被定位为面向业主的“决策加速器”，通过数据识别风险、整合社区网络，为潜在的资产转化为社区资源提供个性化的支持。

2.1 背景：应对“增长中的收缩”与政策目标重构

东京都的空置问题呈现“增长中的收缩”悖论。不同于乡村地区因人口流失出现房屋空置，东京都的空置问题是在城市持续吸引人口的情况下因人口结构老龄化而形成。截至2018年，东京都内约有81万户空置住宅，空置率达10.6%；另有约90万户住宅由65岁及以上老年人持有，成为潜在风险。政府的战略是将难以流通的空置房从“社会负债”转化为“地区资源”，鼓励将其作为共享空间或保障性住房使用，从而维系社区活力。调查显示，空置主因并非需求不足，而是供给端“摩擦”（业主年迈、流程不明、费用问题等）。因此，“空置房屋银行”本质上并非交易市场，而是通过信息、专业和程序性支持降低“决策摩擦”的综合系统。

2.2 GIS驱动的“去中心化”平台

“空置房屋银行”并非统一的实体，而是由区、市、町、村或非营利组织（NPO）主导的“去中心化”平台，其信息被LIFULL与At Home等企业聚合为“全国版空置房屋银行”^[18]。这一结构兼顾地方定制与全国可见度，GIS是其关键工具。“空置房屋银行”的发展经历了三个阶段：一是基础清查；二是空间分析，如中野区、世田谷区将空置数据与其他城市图层叠加；三是战略规划，如世田谷区发现空置房屋与旧抗震建筑高度相关，从而精准投放补助^[19-20]。此外，平台功能也由静态信息转换为互动服务，例如，“世田谷空置房屋活用导航”通过PPP模式，为业主配置顾问与专业网络，以“决策加速器”的方式促使“意向”转化为“行动”。

2.3 数据治理：在开放与隐私之间

该模式的数据逻辑是“连接性”，旨在减少信息不对称，但也因此产生开放与隐私之间的矛盾。该矛盾体现为制度在效率导向与权利保护导向之间所面临的持续性权衡。数据来源于业主自愿登记的“选择加入”（Opt-in），尊重自主权但限制全面性。更为突出的问题是“认知差距”——许多业主不认为闲置是“问题”。世田谷区的调查显示，知晓率仅为11%～15%，即在被调查居民中，明确了解该制度存在及其基本运作方式的受访者所占比例。因此需要“软性父爱主义”，即政府通过“推—拉”组合重塑选择架构，如危险房屋不处置将受到税收惩罚（推力），而主动改造可以获得补贴（拉力）^[20-21]。这种引导并不剥夺选择权，而是让公共利益方案成为最理性路径。

2.4 社区角色：生态系统的“软性工作”

如果说技术与数据是骨架，那么社区就是系统的血液。NPO、社区协会与私营实体并非被动用户，而是共同生产者。他们承担信任建立、信息核查与社会融合等“软性工作”，是平台生命力的来源。最具创新性的实践是根据社区需求进行活化利用的项目，如练马区将空置空间改造为亲子广场^[22]，大田区与日野市也催生了社区咖啡馆^[23]。这些案例表明，空置问题的解决不再是被动地“填满”，而是通过制度设计与社区参与，主动对接公共问题并提出解决方案。其模块化与适应性特征使其不仅是住房政策的创新，还是治理创新的模板。

总体而言，东京模式以“去中心化”、社区赋能为核心，通过GIS与顾问网络平台降低摩擦，而社区通过“软性工作”为平台提供生命力。这一逻辑与上海市的“一网统管”中心化、管控赋能模式形成鲜明对比。

上海市的“一网统管”并非单纯的技术平台，而是高度中心化、系统化的社会技术体系。其问题诊断指向“治理赤字”——部门壁垒、信息孤岛与流程复杂性叠加于存量优化阶段。核心定位为政府的“治理放大器”，即通过“全面感知—智能预判—协同处置”，同时依托纵向层级“市—区—街镇—社区—网格”，将指令精准地传导至“神经末梢”。

3.1 背景：应对高质量发展的治理升级

“一网统管”孕育于发展范式由增量扩张向存量优化转型的阶段。与因功能衰退而进行更新的模式不同，上海市面临的挑战来自持续发展中的结构性优化——更新重心由“大拆大建”转向“有机更新（微更新）”^[24]。治理目标也由“建设”转向“管理”，强调“品质—效率—安全”的协同。制约形成的症结并非资源不足，而是供给侧“摩擦”——长期的部门壁垒、数据孤岛与权责不清^[9]。因此，“一网统管”本质上是通过数据整合、流程重构与协同强化以消除“治理赤字”的综合性管控系统。

需要说明的是，“一网统管”并非以存量空间激活为直接目标的平台，但其通过对建筑安全、公共设施、社区诉求与更新过程的全流程数字化管理，构成了存量空间“更新—运行—维护”阶段的重要制度基础。因此，其对存量空间的影响主要体现为一种“治理支撑型”作用，而非直接的资产交易或再配置平台。

3.2 CIM与“城市大脑”的中心化模式

该模式在实践中表现为市级强力主导的“城市大脑”，目标是“一屏观天下，一网管全城”^[25]。技术路径呈现三个演进阶段：其一，数字底座，以CIM映射城市物理实体，形成“治理要素一张图”；其二，全域实时感知，以IoT采集建筑安全、积水、客流与环境质量等动态数据；其三，智能协同，融合大数据与AI技术打通部门壁垒、接入社会数据，构建“城运云”，由被动响应转向主动预判（含防汛模拟等）。在微更新应用上，武康大楼等历史建筑通过传感器，实现7×24小时全时段结构健康监测、异常自动预警，完成从“抢救式”保护到“预防式”保护的转变；曹杨新村以“一户一档”的方式精准掌握群众诉求，以无人机航测等实现“无扰动施工”，并在更新后接入统一平台，提升其安防与共享设施的运营效率。

3.3 数据治理：在整合与安全之间的“可控开放”

“一网统管”的数据逻辑是“管控性”，即最大化整合并增强“感知—决策—行动”能力，随之也会产生跨部门共享与隐私安全的矛盾。数据来源涵盖跨部门强制归集、城运实时数据与市民上报。瓶颈根源在于制度性“数据孤岛/部门壁垒”，需以自上而下的强力治理打破屏障并推进共享。联合国个案强调通过高层级城运中心与规范化流程来确保跨部门协同。在治理工具上形成“推—拉”组合，即以严格的数据安全与隐私标准为“推力”，以数据赋能提升部门效能为“拉力”，并辅以分级分类、脱敏处理与访问控制，构建“可控开放”的数据应用环境。

3.4 社区角色：生态系统的“神经末梢”

技术与数据构成中枢，社区与网格员构成“神经末梢”。指挥中心以数字化“工单”精准派发任务，无论是市民在“随申拍”平台上报的乱停放，还是AI识别的跨门经营，均可快速分派至属地网格，网格员用终端设备进行接收、处置与反馈，形成“最后一公里”闭环。通过将居民参与纳入自上而下的治理框架，并依托“随申办”和“人民建议征集”等平台，居民被制度性地转化为“分布式传感器”，其意见得以系统化地纳入治理流程，从而显著提升了问题发现的广度与效率。同时，“社区云”为居民提供线上议事空间与服务入口，但决策与执行权仍集中于政府。

综上所述，“一网统管”为超大城市复杂的治理提供了可复制的模板。政府提供权威统筹与指挥，数字平台赋能感知、预判、协同，基层与网格完成执行与反馈，凸显秩序维持与效率提升的制度优势。这一中心化、管控化逻辑与东京都以“去中心化”、社区赋能为核心的“空置房屋银行”形成鲜明对比。

在数字治理背景下，如何有效激活城市存量空间已成为全球大城市共同的议题。东京都的“空置房屋银行”与上海市的“一网统管”代表了两种差异化的路径。本文从“数据驱动”与“平台策略”两个维度展开比较，揭示两者在赋能逻辑与制度根源上的分歧。需要指出的是，东京的“空置房屋银行”与上海的“一网统管”并非在同一功能层级上展开竞争的平台，而是分别针对不同城市发展阶段与核心治理瓶颈而形成的制度性回应。本文的比较，并非基于功能对等，而是基于其在“存量阶段”所承担的治理角色与制度逻辑的差异性展开。

4.1 战略目标的差异化设定

战略目标的界定决定了平台功能与运行逻辑。东京模式以社会目标为导向，聚焦“增长中的收缩”带来的社区活力衰退。其并非单纯地追求市场效率，而是通过存量激活维系社会资本。其成效主要体现在促进共享空间生成、维持社会网络和改善弱势群体住房情况，体现出以社会韧性为核心的“防御型”逻辑。

与此不同，上海模式植根于高质量发展的战略框架，将存量激活视为提升治理效能与城市竞争力的工具。其绩效评估聚焦安全水平、流程优化与环境品质提升，呈现注重系统性能与效率的“进攻型”逻辑。

4.2 平台架构的根本分野

不同目标塑造了迥异的制度架构。东京都的空置房屋银行采用去中心化、轻量化、网络化的模式，更接近“信息聚合与连接的节点”。地方政府和NPO主导子平台，私营企业负责信息整合与传播，核心在于降低进入门槛，促进多元协同与社会自组织，体现了典型的赋能型平台（Enabling Platform）逻辑。

上海市的一网统管呈现中心化、重量级、系统化特征，被定位为政府主导的“城市操作系统”（Urban OS）。通过跨部门数据整合与CIM、物联网等技术底座，平台构建了纵向贯通的治理框架，目标在于保障国家治理意志的传导与高效执行，体现了典型的管控型平台（Managing Platform）逻辑。

4.3 数据逻辑与技术路径

东京都与上海市的数据逻辑与技术路径的分野，反映了各自的制度选择。东京都强调数据作为“知识共享”的工具，核心在于缓解信息的不对称与“决策摩擦”，推动社会横向协同。其技术路径更加务实，以GIS与数据库为核心，服务于风险识别与资源精准配置。上海市突出数据作为“权力增效”的工具，用于解决“治理赤字”。数据被纳入政府感知、预测与决策体系，形成由CIM、物联网和大数据构建的“数字孪生”与“城市大脑”，实现对城市运行的全域感知与智能管控。这表明数据与技术选择并非中立，而是治理逻辑的制度化映射，即东京都依赖务实工具支撑社会赋能，上海市依赖复杂系统强化国家能力。

4.4 社区角色与制度根源

社区角色的差异折射出制度基础的不同。东京模式下，社区是治理伙伴，NPO与居民组织承担信任构建与协商等“软性工作”，确保平台运行。这与日本的土地私有制和社区自治传统相关，其限制政府直接介入，却为社会协同提供制度土壤（表1）。

因此，两者的根本差异不在于技术先进程度，而在于平台所服务的治理主体、所回应的核心问题，以及所嵌入的制度逻辑。上海模式下，社区更多被视为治理终端。网格员和居民分别作为执行端与数据输入端，确保治理闭环运行。这与土地公有制和强政府传统相契合，政府集中资源推动数据整合。由此可见，社区定位的差异不仅取决于平台策略的不同，更深层地反映了各自制度基础与文化逻辑的差异。

综上所述，东京都以社会赋能为核心，通过“去中心化”平台与社区自治实现治理；上海市以管控赋能为核心，依托中心化平台与国家能力推动系统集成。两者无绝对优、劣之分，却揭示了数字治理的制度性差异——它并非技术中立，而是制度逻辑的延伸，为全球城市探索本地化治理与平台策略提供借鉴。

5.1 研究结论

本文立足数字治理视域，通过对东京“空置房屋银行”与上海城市微更新两种存量激活模式的深度比较，揭示了不同制度环境下城市应对相似挑战时所采用的异质性数字化路径。

核心结论是，城市存量激活的数字治理模式并非技术驱动的单一最优解，而是源于对地方性核心矛盾精准诊断的战略响应。东京模式的生成，旨在消解由信息不对称与心理因素引致的“决策摩擦”；上海模式的构建，聚焦破解由部门壁垒与流程分割造成的“治理赤字”。这种诊断上的差异，直接催生了两种在数据逻辑与平台策略上存在显著分野的治理范式。东京模式可归纳为“赋能－协同”型范式，其平台策略重在构建“去中心化”的开放生态，数据逻辑核心是赋能多元主体的横向连接与协同共治。相应地，上海模式呈现为“管控－优化”型范式，其平台策略致力于构建中心化的城市操作系统，数据逻辑核心是赋能政府自身的纵向穿透与精细管控。

两种模式的选择并非偶然，而是具有深刻的路径依赖特征，并深植于各自的制度禀赋与社会文化脉络。东京模式以土地私有制与成熟的社区自治传统为制度前提，决定了其治理手段的引导性与协商性。上海模式则依托土地公有制与强有力的政府主导传统，为其自上而下的系统性变革提供了制度保障。因此，任何模式的借鉴与移植，都必须充分考虑本土制度的适配性。从未来演化方向看，东京模式面临的关键挑战在于如何在保持去中心化与隐私保护的同时，提升平台的覆盖广度与系统性应对能力。而上海模式的核心议题则是如何在高度中心化的治理体系中，为社区与社会主体释放更多的制度化参与空间，以避免技术治理的过度刚性化。两者未来的发展，均将围绕“效率—包容—风险控制”的再平衡展开。

5.2 理论意义

本文对于深化数字治理与城市更新研究具有一定的理论价值。一方面，本文为“社会－技术共塑”理论提供了经验证据，对“技术决定论”的智慧城市观进行了反思。研究表明，数字技术的治理效用并非由其技术属性单向决定，而是在与特定政治、社会和制度情境的互动中被建构。这提示我们，理解数字治理的关键在于阐释技术嵌入特定治理结构后引发的权力关系与流程再造。另一方面，本文构建了存量更新领域数字治理的“双重范式”分析框架，丰富了国家治理能力现代化的理论内涵。东京都的“柔性治理”与上海市的“刚性治理”，共同构成了数字时代城市治理能力的“光谱两极”，前者体现为政府动员与整合社会资源的能力，后者体现为政府穿透与规制社会事务的能力。对这两种能力表现形态的辨析，为评估不同治理模式提供了理论参照。

5.3 政策启示

基于以上结论，本文也能为正在推进城市更新与数字化转型的决策者提供有益的政策启示。关键的启示在于：精准研判是战略制定的前提。城市管理者应将本地存量激活的核心瓶颈作为政策起点，审慎评估其主要成因，是由于市场失灵与社会协同不足，还是政府失灵与行政效能不足，并据此选择与之相适配的数字化战略。在此基础上，推动技术赋能的“硬能力”与社会协同的“软能力”有机结合，也同样重要。在借鉴上海模式构建一体化数据平台，提升治理效率的同时，还应参考东京模式，有意识地设计开放接口与制度空间，培育和赋能社区组织等社会力量，形成治理效能与社会活力的双重提升。

与此同时，决策者必须建立健全与数字治理模式相适应的风险规避机制。对于中心化管控模式，必须通过立法、技术加密等手段，严守数据安全与个人隐私边界。对于“去中心化”协同模式，则需建立统一的技术标准与数据规范，以弥补其在应对系统性风险上的不足。

5.4 研究局限与展望

作为比较案例研究，本文结论的外部普适性有待更多的案例进行检验，且研究资料主要依赖公开文本，对政策执行层面复杂动态的考察尚有不足。展望未来，相关研究可进一步深化。深化路径可转向基于实地调研的微观机制考察，深入探究两种模式下一线执行者与社区居民的真实互动与反馈。也可以引入长时序的治理绩效评估，通过量化指标，对两种模式的长期影响进行比较分析。为构建更具一般性的理论框架，将研究视野拓展至更多元的跨国比较，将是极具价值的探索方向。