国务院一纸禁令，区县“基金招商”的路真的堵死了吗？

2026年6月5日，国务院办公厅发布《关于加强监管防范风险促进私募投资基金高质量发展的指导意见》（国办函〔2026〕54号，以下简称“54号文”），区县级政府原则上不得新设政府投资基金‌。在2025年1月，国务院办公厅发布的《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号，以下简称“1号文”）中，就已明确提出县级政府应严格控制新设基金，而本次新发布的54号文针对地方政府投资基金构建了更为严格的监管体系，核心体现在严控增量与整合存量两大维度。

增量方面，54号文将“严控新设”的适用范围扩大至所有层级政府投资基金，对县区级基金的要求从2025年的“严格控制”改为“原则上不得新设”，确有必要新设的应报上级人民政府批准。

根据清科数据[1]统计，2023年新设政府基金有显著向区县级下沉的趋势，当年区县级政府基金新设数量和规模占比分别高达58%和42%。2024年随着目前影响力最大的国家级基金——3440亿元国家集成电路产业投资基金三期的设立，国家级投资基金开始活跃，区县级基金则开始“降速提效”，新设规模同比下降18%。2025年经1号文引导后区县级基金进一步收缩，新设数量和规模同比减少39%和17%，占比也分别下降至38%和22%。预计本次54号文发布后将引导区县级占比进一步下降。

存量方面，54号文推动同类基金整合，明确省级和计划单列市人民政府加强统筹管理，对本地区投向高度重合的基金进行整合，坚决制止滥设国有企业投资基金，推动低效基金整合重组。

根据CVSource数据统计，截至2025年底，区县级基金占全部政府基金总数的28.9%，但规模占比仅为11.3%。相较之下，国家级基金以2.2%的数量撬动了23.6%的规模，省级则以24.8%的数量扛起了38.7%的规模。这种结构特征也侧面印证了区县级基金同质化的问题：数量多、规模小、盘子散，或存在较多重复设立的情况。因此从资源配置的角度来说，合并整合的经济逻辑亦成立，过多县区级基金导致资金碎片化与同质化竞争，并不利于地区真正形成高质量、高竞争力的产业格局。

除了严控增量与整合存量以外，54号文还上收了审批权限‌：区县级确有必要新设的，须由省级金融管理部门与证监会派出机构共同把关，实行综合研判会商，审批链条显著拉长，从“常规审批”变为“例外审批”。明确了违规行为：严格禁止私募基金违规开展借贷、“名股实债”等活动；对存在违规代持、通道化等情形的私募基金管理人加大规范引导力度，推动主动整改等。

近年来，我国政府投资基金在支持战略性新兴产业、硬科技、“早”“小”项目、长期项目、产业链关键环节等方面，发挥了重要引导作用，在这过程中政府投资基金也逐渐成为各地热衷使用的招商工具之一。本次新政并非全盘否定政府投资基金，而是重点针对当前新设政府基金时的无序化、重复化、低水平化等问题，以及县区级政府盲目冲动设基金、借基金名义变相举债和进行利益输送等行为。未来，地方政府不应再简单以设立基金来作为招商手段，也不应以基金规模来包装产业发展愿景，更不应将缺乏专业能力的招商行为以私募基金名义进行包装。

我国政府投资基金在相关政策的指引下，经历了十余年的高速发展。2015年11月财政部颁布《政府投资基金暂行管理办法》，标志着政府对企业的资金支持，由财政直接补贴转变为以政府投资基金为主的市场化运作方式，此后2015-2017年，从中央到各省市、再到区县级政府投资基金开始迎来数量和规模的高速增长，其中2016年新设政府投资基金数量和规模达到历史最高峰，当年新设政府投资基金278只，认缴规模超2万亿元，政府投资基金已然成为地方政府招商引资的主要抓手。

政府投资基金是由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。相较于过往财政资金通过政府拨款、贷款贴息等无偿的方式支持企业发展而言，政府投资基金则是以市场化的股权投资方式来支持企业发展，是一种有偿的投资方式。此类基金通过政府出资引导，同时吸纳社会资本参与，不仅能够有效放大财政资金的杠杆效应，还能更精准地扶持重点产业和新兴领域的发展，从而在优化地方产业结构、培育经济增长新动能方面发挥着日益重要的作用。

随着政府投资基金的招商功能逐渐得到认可，部分走在前端的发达省份设立基金逐渐从省会城市、地级城市向“区县下沉”，规模小则数十亿元，大则上百亿元。2023年，相关数据显示我国新设政府基金显著呈现向区县级下沉的趋势，以政府引导基金为例：2023年新设区县级政府引导基金62只，同比增长5.1%；认缴规模高达1,232.15亿元，同比增加22.8%。在国家级、省级、地市级、区县级四级政府基金结构中，2023年新设区的县级政府基金数量和规模占比分别达58%和42%，为占比最高的基金层级。其中，约51.6%的区县级引导基金由东部地区设立，福建、江苏、浙江、山东等地新增区县级基金数量均在4只及以上。

在政府投资基金蓬勃发展的同时，各种问题也随之而来：各地都存在重复设立、重复投资的现象，从政府（LP）角度看，政府投资基金从省市到区县、街道遍地开花，形成多个平级的政府引导基金出资和运营主体，这相当于财政资金给到不同运营主体后，在内部形成竞争关系，甚至带来内卷和内耗；从基金管理人（GP）角度看，同一个投资项目，基金管理人可能既需要跟甲基金去谈合作，也需要跟乙基金谈合作，但其实所做的事情是一样的，效率被大大降低。部分产业底子薄弱、不能因地制宜、资金诉求不清晰的地区，还存在基金功能定位与当地产业格局不匹配的问题，例如集中在半导体、新能源、清洁技术等战略性新兴产业，部分地区只是一味追热点，并不考虑与当地产业的匹配度，项目同质化严重，这会导致资金过度沉积在单一行业，行业头部公司高估值，但中尾部则会迅速变成过剩产能，造成资金和资源的浪费，也不利于行业的长期健康可持续发展。

而政府投资基金的种种问题在区县级基金中更为凸显。这是由于：

一，区县级基金议价能力有限，很难撬动社会资本和上级财政资金，社会化募资困难，整体规模偏小；

二，对专业投资机构吸引力不足，投研实力弱，基金定位模糊，难以吸引优秀投资标的项目，整体投资效率不高，造成财政资金浪费；

三、明股实债的情形较多，将本该共担风险的股权投资异化为‌刚性还本付息‌的债务，不仅规避法定债务限额管理，还隐含‌财政刚性兑付‌预期，形成财政兜底风险；

四、设置硬性返投比例，越是欠发达地区，政府对返投比例越看重，将其视为兜底条款，反而遭优秀产业项目的“逆淘汰”；

五，部分区县自设基金管理人，但人员大多出身政府、银行等，对基金运作并不熟悉等等。

政府投资基金的资金大多来源于本级财政或地方国企，本质仍属于财政资金和国有资本，一旦投资失利，资金难以回笼，面临国有资产流失风险，甚至可能转化为地方隐性债务。因此，当下亟需规范和优化区县级政府基金，防范风险，促进高质量发展，从而加快构建全国统一大市场。

第一，防范隐性债务风险‌：部分区县为了快速形成“招商成果”，让国企平台融资设基金，甚至通过明股实债、回购承诺、差额补足、保底收益等方式把基金做成债务工具。基金看上去是股权投资，实质上却可能是变相举债；看上去是市场化投资，实质上却可能是政府兜底；看上去是招商创新，实质上却可能是风险后移。这些复杂且隐晦的操作模式，不仅模糊了权责边界，更容易在现有显性债务体系之外，悄然累积形成新的地方政府债务隐患，对区域财政的长期健康与稳定构成威胁。

第二，解决返投与收益矛盾‌：县级政府设立的产业基金，为促进本地产业发展，往往附带高额的本地返投比例要求（例如达到出资额的1.5倍至2倍）。然而，这种带有强烈行政导向的硬性约束，与市场化投资基金追求风险调整后最优回报的本质目标产生了根本性冲突。在县域经济主体有限、优质项目稀缺的狭小市场空间内，此类高额返投要求常常导致基金陷入“为投而投”的困境，难以寻找到真正符合市场规律和投资价值的标的，最终使得基金的政策目标与市场效益双双落空。

第三，纠正资源错配与同质化‌：不少地方存在盲目跟风设立政府引导基金或产业基金的情况，缺乏对自身资源禀赋、产业基础和比较优势的审慎评估。这直接导致了基金的投资方向与地方实际发展需求严重脱节，各地基金投向呈现高度同质化，普遍集中于少数热门领域。此种“一哄而上”的粗放模式，不仅使得资本招商异化为低水平重复建设和恶性竞争的“倒贴式投资”，更造成了宝贵的财政资金和金融资源的巨大浪费，背离了通过基金引导产业升级的初衷。

第四，提升财政资金使用效率‌：区县级政府自身财政财力通常较为薄弱，可用于设立或出资基金的预算资金十分有限。然而，部分已设立的基金却因管理能力不足、项目储备匮乏或机制设计缺陷等原因，长期处于运作低效甚至资金实质闲置的状态。新出台的相关法规与政策指引，其根本宗旨正是要着力防止宝贵的财政资金在基金体系内无效沉淀，确保每一笔资金都能被精准、高效地配置到推动地方经济社会发展的关键领域和薄弱环节，从而真正发挥财政资金“四两拨千斤”的引导和撬动作用。

第五，破除变相补贴与地方保护‌：严控新设政府投资基金，规范政府投资基金运作，严禁以投资基金之名变相行财政补贴之实，防止地方政府通过“基金招商”扭曲资源配置机制，构建封闭的地方小市场，变相支撑当地经济，表面看似扶持本地产业发展、促进区域经济增长，实则构成行政性垄断或不正当竞争，这种地方保护主义做法会破坏全国范围内的公平竞争秩序，阻碍全国统一大市场的建设，最终影响整体经济的高质量协调发展。

新政并不是否定政府投资基金，也不是否定资本招商，而是引导地方政府更加规范合理地运用政府投资基金，更好地引领地方产业转型与升级。面对新政地方政府也无需恐慌，而是调整工作思路、积极应对变化。具体可以从以下几方面展开。

第一，融入上级基金体系‌：将原本计划用于新设基金的资金，改为以出资方式注入到省级、市级的母基金或专项基金中，通过签署合作协议，明确（合理的）资金返投本地的具体机制和相关项目导入的安排，从而实现从“自行设立并管理基金”到“与上级基金协同合作”的角色转变，更高效地借助现有体系实现政策目标。目前江浙地区在资本布局层面就形成了良好的“省市区三级联动”模式，统筹区域内财政资金，在基金群构架层面，通过“引导母基金+产业子基金”模式，融合各地产业特色，按产业细分，实现区域内财政资金与产业链协同。

‌第二，开展存量基金体检‌：对辖区内现有存量政府基金进行全面、深入的穿透式风险评估与合规审查，详细排查并清理长期闲置未使用、违规提供担保以及采用“名股实债”等不规范操作模式的基金；同时，对于投资成效不显著、运营管理低效的基金，积极引导并推动其进行必要的整合重组与结构优化，从根本上提升基金运作的合规性和资金使用效率，确保所有投资活动都严格遵循监管要求，确保所有基金都在合规的框架下实现健康、稳定、高效、可持续的长期发展。

第三，调整与企业的关系：以往部分企业，特别是涉及重资产项目、融资驱动型项目及概念型科技项目时，倾向于将地方政府视为资金供给方，要求地方政府设立基金、提供补贴、配套融资并承担担保责任。未来，地方政府应明确立场：政府支持项目发展，但不会无原则、甚至违规承担投资风险；政府可协助企业对接合规金融资源，但不会为企业融资提供兜底保障；政府可通过省市级基金、市场化基金、银行、担保、租赁等多渠道为企业构建全方位立体融资服务体系，但企业也必须接受市场化尽职调查与专业评估；政府欢迎优质项目落地，但项目需通过产业、财务、技术、合规及财政承受能力等方面的评估。这一转变短期内可能会导致部分项目流失，但从长期来看，将提升招商引资质量，减少低质量项目、骗补项目、包装项目及债务型项目进入地方。

第四，改变招商引资的“锚”：地方政府招商引资最具价值和吸引力的资源，是地区成熟完善的产业链，稳定良好的营商环境，以及具有吸引力的人才引进政策。一个高效协同的上下游供应链、丰富多元的企业产品运用场景等配套条件，其价值可能远远超过一笔不确定性的基金投资。例如，一个制造业强县，若能为企业提供从标准厂房改造、设备安装调试、熟练工人招聘，到上下游供应商配套衔接及潜在订单市场对接的一站式服务，企业入驻意愿与信心必然大幅提升，因此，地方政府需转变招商引资的战略重心与锚定目标，从过去侧重设立产业基金以资金吸引企业落地，转向着力构建更基础、更长效的竞争优势——即打造完备的产业供应链体系、拓展丰富的技术应用与市场场景，制定实施更积极开放、精准有效的人才政策，从而形成对优质企业强大而持久的吸引力。

总的来看，未来一到两年内，政府投资基金的存量整合进程将进一步加速，这是行业迈向更高质量发展阶段的积极信号。对于区县级政府而言，不应将此政策变化视为负面因素或被动应对，而应积极理解并主动适应这一重要转型。政府投资基金正在经历从追求数量和规模增长的粗放式快速扩张阶段，走向更为规范和成熟的优化存量、谋求稳定可持续发展的新阶段。这一深刻的结构性转向，不仅有利于全面提升基金的管理精细化水平与项目运作效率，促进资金、资源在更合理、更有效的框架下进行配置，同时也为整个政府投资基金生态的长期、稳健、可持续运行，打下了更为牢固和系统的制度基础。

[1] 因披露数据的统计口径发生变化，2023年、2024年为政府引导基金数据，2025年为政府投资基金数据。