摘要
救护车作为承担紧急医疗救援职能的特种车辆，兼具医疗属性与交通属性的双重法律定位，其使用与管理受到《中华人民共和国道路交通安全法》（简称《道路交通安全法》）《院前医疗急救管理办法》等多重规范的约束。然而，现行规范体系存在效力层级偏低、监管主体碎片化、责任追究机制弱化等结构性问题，导致民营医疗机构救护车私自转让、挪作他用、挂靠经营等乱象屡禁不止。本文以此类事件为切入点，系统梳理救护车的法律属性与制度框架，深入剖析120急救管理体制在司法实践中面临的困局，整合学界关于院前急救法治建设的核心观点，并从立法完善、监管创新、疏堵结合三个维度探讨未来的治理路径。研究认为，救护车治理的核心在于回归其公共性本质，通过提升立法层级、构建协同监管机制、规范非急救转运市场，实现特种车辆公共职能的制度化保障。
关键词：救护车；特种车辆；法律属性；院前急救；监管困境；非急救转运
一、问题的提出：从“救护车违规使用”事件看制度性风险
近年来，救护车公车私用、违规转运、天价收费、“黑救护车”泛滥等问题频繁见诸报端。2025年12月曝光的“江西到上海800公里收费2.8万元”天价救护车事件，以及2026年4月深圳健安医院因违反120调度指令被永久取消院前急救资格事件，都从不同侧面反映出救护车管理领域的系统性风险。值得注意的是，2025年10月国家卫生健康委、公安部、交通运输部、市场监管总局、国家中医药局、国家疾控局六部门刚刚联合印发《关于开展非法救护车专项整治工作的通知》，部署为期一年的全国性专项整治行动，但整治期间仍发生此类事件，凸显问题的顽固性与复杂性。
救护车作为守护生命通道的核心载体，其管理规范程度直接关系到公众的生命健康权益。当一辆喷涂着急救标识、安装着警灯警报器的特种车辆出现在水果批发市场装卸货物时，它所消解的不仅是单个医疗机构的信誉，更是整个急救体系的公共信任。这种公共性异化现象背后，折射出我国救护车管理在法律定位、监管体制、责任机制等方面的深层结构性问题。本文拟从救护车的法律属性切入，系统梳理现行规范体系，分析司法实践中的管理困局，整合学界研究观点，并对未来治理路径进行探讨。
二、救护车的法律属性：双重属性下的制度定位
（一）特种车辆的交通法定位
在道路交通安全法律体系中，救护车属于法定的特种车辆范畴。《道路交通安全法》第五十三条明确规定：“警车、消防车、救护车、工程救险车执行紧急任务时，可以使用警报器、标志灯具；在确保安全的前提下，不受行驶路线、行驶方向、行驶速度和信号灯的限制，其他车辆和行人应当让行。警车、消防车、救护车、工程救险车非执行紧急任务时，不得使用警报器、标志灯具，不享有前款规定的道路优先通行权。”
这一规定确立了救护车在交通管理中的特殊地位：其一，身份法定性，救护车的特种车辆身份由法律直接确认，而非由车辆所有人自行宣称；其二，特权条件性，道路优先通行权的享有以“执行紧急任务”为前提，非执行任务时与普通车辆无异；其三，外观标识性，救护车必须按照规定喷涂标志图案、安装警报器和标志灯具，以区别于其他车辆。
从机动车登记管理的角度看，救护车的使用性质为“救护”，属于特种专业用车。根据《机动车登记规定》，已注册登记的机动车使用性质发生变更的，机动车所有人应当向登记地车辆管理所申请变更登记。特种车辆的使用性质变更具有特殊要求，除了车管所登记外，还需获得行业主管部门（如卫生健康部门）的批准，否则无法合法上路。这意味着救护车的“退役”必须履行严格的法定程序，包括拆除警报器、标志灯具，清除急救标识，变更使用性质登记等环节，绝非简单的买卖交易即可完成。
（二）医疗急救的卫生法定位
在医疗卫生法律体系中，救护车是院前医疗急救体系的核心装备，其配置与使用受到卫生行政部门的严格监管。《院前医疗急救管理办法》规定，急救中心（站）和急救网络医院应当按照规定配置救护车，救护车以及院前医疗急救人员的着装应当统一标识，统一标注急救中心（站）名称和院前医疗急救呼叫号码“120”。
救护车的医疗属性体现在以下几个方面：其一，配置准入制，医疗机构配置救护车需经卫生健康行政部门审查批准，符合配置标准方可投入使用；其二，用途特定性，救护车专用于院前医疗急救服务，不得挪作他用；其三，标准统一性，救护车的车辆技术性能、医疗设备配置、人员配备等，都应符合国家卫生行业标准；其四，调度统一性，纳入120急救网络的救护车必须服从急救中心的统一指挥调度。
值得注意的是，我国救护车体系呈现出多元化的格局。根据《浙江省救护车配置与使用管理办法》，救护车可分为院前医疗急救救护车、非院前医疗急救救护车、医疗照护转运救护车、医疗机构自备救护车等不同类型，各自的使用范围和管理要求存在差异。其中，院前医疗急救救护车承担公共急救职能，纳入120统一调度；医疗机构自备救护车主要用于本机构患者转运，原则上不得用于开展院前医疗急救。这种分类管理的思路反映了实践中救护车用途的多样性，但也相应地增加了监管的复杂性。
（三）特种设备与特种车辆的概念辨析
在讨论救护车的法律属性时，有必要厘清“特种设备”与“特种车辆”两个概念的边界。根据《中华人民共和国特种设备安全法》，特种设备是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆等八大类设备。救护车并不在特种设备目录之列，因此不属于特种设备安全法的调整对象。
然而，救护车又确实具有“特种”属性，只是这种“特种”主要体现在使用功能和道路通行特权方面，而非设备本身的危险性。准确地说，救护车是“特种车辆”而非“特种设备”，其监管主要由道路交通安全法和医疗卫生法规共同调整。这一概念区分具有重要的实践意义：救护车的管理不适用特种设备的监管模式，而是遵循交通管理与卫生管理双轨并行的体制，这也在一定程度上解释了为何救护车监管容易出现职责交叉与监管真空。
三、救护车违规适用的法律规制与责任认定
（一）现行法律法规体系
我国救护车管理的法律规范呈现出多层级、多部门的特点。从效力层级来看，主要包括以下几个层面：
第一，法律层面。《道路交通安全法》是救护车交通管理的基本法律依据，规定了特种车辆的通行规则和外观要求。《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》则从医疗卫生事业发展的角度，对院前急救体系建设提出了原则性要求。
第二，行政法规层面。目前尚无专门针对救护车管理的行政法规，相关规定散见于《医疗机构管理条例》等法规中。《医疗机构管理条例》规定医疗机构必须按照核准登记的诊疗科目开展诊疗活动，救护车作为医疗机构的执业装备，其使用自然受到医疗机构执业规范的约束。
第三，部门规章层面。原国家卫生和计划生育委员会2013年发布的《院前医疗急救管理办法》（国家卫生计生委令第3号）是院前急救领域最核心的部门规章，对急救中心（站）的设置、急救网络医院的管理、救护车的配置与使用、监督管理与法律责任等作出了系统规定。此外，公安部《机动车登记规定》、交通运输部相关规章也从各自领域对救护车管理作出规定。
第四，规范性文件层面。2025年10月六部门联合印发的《关于开展非法救护车专项整治工作的通知》是近年来规格最高的专项治理文件，明确了整治范围、重点任务和实施步骤，提出“严禁私自改装、出租、出借、转让、挂靠、承包给任何单位及个人或挪作他用”的硬性要求。
第五，地方性法规与政府规章层面。各地根据实际情况制定了本地区的急救医疗服务条例或救护车管理办法，如《上海市急救医疗服务条例》《深圳经济特区医疗急救条例》《海南省院前医疗急救管理规定》等，这些地方立法在国家规定的基础上进行了细化和补充，部分地区还创设了更严格的法律责任。
（二）违规使用的具体情形与法律责任
从各种类似案例来看，救护车违规使用主要包括以下几种情形，每种情形对应的法律责任各不相同。
1.挪作他用
救护车挪作他用是最常见的违规形式，包括用于非医疗目的的货物运输、私人出行、旅游观光等。《院前医疗急救管理办法》虽然明确规定急救中心（站）和急救网络医院不得将救护车用于非院前医疗急救服务，但对于违反这一规定的法律责任却缺乏明确的罚则。实践中，此类行为通常由卫生健康行政部门责令改正、通报批评、给予警告，情节严重的可能取消急救网络医院资格。
地方立法在这方面有所突破。《上海市急救医疗服务条例》第六十条规定，使用救护车开展非院前急救医疗服务活动的，由卫生计生行政部门责令改正，处一千元以上一万元以下的罚款；情节严重的，处一万元以上五万元以下的罚款。这种明确的罚款规定增强了执法的可操作性，但各地标准不一，执法力度差异较大。
2.私自转让与变更使用性质
近期某市救护车事件的核心违规点在于，护理院在未履行法定程序的情况下私自转让救护车。根据《机动车登记规定》，特种车辆使用性质变更必须办理变更登记；根据卫生管理规定，救护车的处置需经卫生健康行政部门批准。未办理变更登记、未拆除急救标识和警灯警报器就将车辆交付他人使用，违反了双重管理规定。
对于此类行为，公安交通管理部门可依据《道路交通安全法》第九十条对机动车驾驶人进行处罚，责令恢复原状；卫生健康行政部门可对医疗机构进行行业处罚。但实践中，转让行为往往具有隐蔽性，监管部门难以及时发现，事后追责也因责任主体不清而面临困难。
3.挂靠经营与“黑救护车”
“黑救护车”是救护车治理中的顽疾。根据六部门专项整治通知，“黑救护”主要包括两类：一是未登记注册为“救护”类车辆但从事急救和转运服务的非法车辆；二是正规医疗机构的救护车被挂靠、外包、出租给个人或机构从事经营活动。
“黑救护车”的治理面临多重法律障碍。对于违规改装外观的车辆，交警部门一般只能处以200元罚款，违法成本极低；对涉嫌非法营运的车辆，交通运输部门则存在取证困难，难以固定其从事经营性转运的证据。卫生健康部门虽然是行业主管部门，但对非医疗机构的“黑救护车”缺乏执法手段，往往需要多部门联合执法才能奏效。
（三）民营医疗机构救护车的监管难题
近期某市救护车事件的涉事主体是民营护理院，这并非偶然。民营医疗机构救护车是监管的薄弱环节，其原因是多方面的。
其一，准入与退出机制不健全。民营医疗机构申请配置救护车的门槛相对较低，但对其后续使用的持续监管不足。当医疗机构停业、注销时，其名下救护车的处置往往缺乏跟踪管理，容易出现“机构没了、车还在跑”的情况。
其二，营利性驱动下的违规冲动。与公立医疗机构相比，民营医疗机构面临更大的经营压力，更容易产生将救护车用于创收的动机。无论是违规转运、挂靠经营还是私自转让，背后都有经济利益的驱动。
其三，监管资源分配不均。卫生健康部门的监管力量更多投向公立医院和大型医疗机构，对数量众多、分布分散的小型民营医疗机构和护理院，监管频次和力度都相对不足。
四、120急救管理体制与司法实践中的困局
（一）管理体制的碎片化与监管真空
我国救护车管理体制的突出问题是监管主体多元化导致的碎片化。救护车的管理涉及卫生健康、公安交通、交通运输、市场监管等多个部门，各部门依据不同的法律法规履行职责，但缺乏有效的协同机制。
卫生健康部门负责救护车的配置审批、行业标准制定和执业监管，但对车辆的道路行驶违法行为没有执法权；公安交通管理部门负责车辆登记、牌照管理和交通执法，但对救护车的医疗用途和执业规范缺乏专业判断能力；交通运输部门负责道路运输市场监管，但医疗转运是否属于道路运输经营活动存在争议；市场监管部门负责价格监管和反不正当竞争，但其对医疗服务价格的管理又有别于一般商品。
这种多头管理的格局在实践中容易演变为“三不管”。正如有学者指出的，“黑救护车”之所以屡禁不绝，一个重要原因就是监管职责划分模糊，各部门之间推诿扯皮，使违法者得以在监管缝隙间穿行。六部门联合开展专项整治，正是对这一体制性缺陷的回应，但运动式治理难以从根本上解决问题，常态化的协同监管机制仍待建立。
（二）非急救转运的制度空白
救护车管理乱象的另一个重要背景是非急救医疗转运服务的供给不足与监管缺位。随着人口老龄化和医疗资源流动加剧，患者出院转院、康复转运、临终关怀等非急救转运需求快速增长。然而，正规的非急救转运服务供给严重不足，巨大的市场空间由此被“黑救护车”占据。
武秀昆的研究指出，非急救医疗转运是以救护车为主要工作平台所开展的保障性医疗转运服务，虽然起源已久，但目前仍处于起步状态，且缺乏统一规范，导致“黑救护车”现象屡禁不止。广州的数据显示，80%的非急救需求被“三无”黑车垄断，患者不得不在支付天价费用和签署“生死自负”的风险承诺书之间艰难选择。
非急救转运面临的核心制度困境是身份定位模糊。这类服务既不同于院前急救，也不同于普通道路运输，其监管主体、准入标准、服务规范、价格机制都缺乏明确的法律依据。2025年六部门专项整治通知首次提出“医疗照护转运服务”的概念，将其界定为“由医疗机构提供，需要医疗支持但不以急救为目的的患者转运服务”，并提出要“疏堵结合，引导医疗照护转运服务良性发展”，这是一个积极的信号，但具体的制度设计仍在探索之中。
（三）司法实践中的责任认定困境
从司法实践来看，救护车相关纠纷主要集中在医疗损害责任领域，而违规使用救护车引发的案件相对较少，但已有的案例和研究仍能反映出一些共性问题。
陈彬彬等人基于中国裁判文书网2013—2022年136份裁判文书的研究发现，救护车管理不当导致的医疗损害风险涉及软件、硬件、环境、人件四个维度，其中院前急救管理者未派车、车内设备不完善、医护人员在车内未采取救治措施等是高频风险行为。这一研究主要关注医疗质量层面的问题，但也从侧面反映出救护车管理的规范性不足。
丁文韬对“郑州120延误事件”的分析指出，院前急救领域存在监管困境，急救中心与患者之间的法律关系性质、急救行为的责任认定标准等问题在理论和实践中都存在争议。鲁昱等人基于150份判决书的实证研究也发现，院前急救医疗纠纷在司法层面面临责任主体不明晰、裁判标准模糊、规则适用困难等问题。
对于救护车违规使用这类行政管理性质的违法行为，司法介入更加有限。一方面，此类行为多由行政机关查处，进入司法程序的比例较低；另一方面，即使进入诉讼，也往往因为法律规定不明确、责任主体不清、损害后果难以量化等原因，导致受害人难以获得有效救济。近期某市救护车事件中，违规使用救护车虽然损害了公共利益和急救体系公信力，但如果没有造成具体的人身或财产损害，相关方承担的主要是行政责任，民事赔偿和刑事责任的适用空间有限。
五、学术观点整合与制度反思
（一）关于立法层级提升的讨论
学界普遍认为，我国院前急救立法层级偏低是制约制度效能的根本原因。目前院前急救领域的最高规范是部门规章《院前医疗急救管理办法》，效力层级低、权威性不足、调整范围有限，难以应对复杂的实践问题。
贾玲等人通过对我国42部院前急救地方立法的分析指出，院前急救地方立法存在法律规定不足、体制机制不健全、社会急救制度供给不足等问题，建议提升院前急救立法层级，制定全国性的行政法规。孙也龙提出，我国未来的《院前医疗急救管理条例》应当着重加强患者权利的平衡保护，建立急救行为的衔接机制，明确院前急救的相关法律责任，健全对院前急救服务受众和实施者的双重保障机制。
王亚东等人更早的研究就指出，我国院前急救医疗体系存在急救组织性质与管理体制不明确、急救网络缺乏统一规划、急救模式混乱等问题，必须以法规的方式予以规范，通过制定国家和地方层面的急救医疗法规体系，实现急救医疗服务的法制化管理。这些观点在今天仍具有现实意义，二十年来立法层级未能实现实质性提升，本身就说明了院前急救法治建设的滞后性。
（二）关于监管模式重构的思考
针对监管碎片化问题，学者们提出了不同的解决方案。一种思路是建立统一的监管主体，将救护车的准入、配置、使用、处置全流程纳入一个部门统一管理。另一种思路是在不改变现有部门分工的前提下，建立跨部门协同监管机制，通过信息共享、联合执法、案件移送等方式形成监管合力。
丁文韬提出建立新的行政监管模式，以有效提升院前急救服务质量。张军根等人则从医疗机构设置审批和监管的角度，强调主管部门应依法审批、依法监管，充分认识院前急救机构的公益事业属性，在财政上给予支持。还有学者建议引入社会监督机制，利用数字化手段提高监管透明度，如浙江省推行的救护车“一车一码”制度，让公众可以通过扫码辨别救护车真伪、查看车辆信息和投诉电话，形成全民监督的格局。
（三）关于公私合作边界的探讨
民营医疗机构救护车的监管难题，本质上是急救服务领域公私合作的边界问题。在公立急救资源不足的情况下，吸纳民营医疗机构参与120急救网络，是提高急救服务可及性的现实选择。但民营机构的营利性与急救服务的公益性之间存在内在张力，如果监管跟不上，就容易出现逐利行为损害公共利益的情况。
深圳健安医院事件就是一个典型案例。该院作为120急救网络医院，不按调度指令转运患者，而是将患者拉至自家医院，最终被永久取消院前急救资格并处以7.6万元罚款。这一事件反映出，将民营机构纳入急救网络必须建立严格的准入和退出机制，同时加强日常监管和考核，确保其行为符合公共利益。
学界对于急救服务的公私合作总体持谨慎支持态度。多数观点认为，民营力量可以作为公立急救体系的补充，但必须明确功能定位、严格准入标准、规范服务行为、强化监督管理。特别是在非急救转运领域，可以更多发挥市场机制的作用，但前提是建立清晰的规则和有效的监管，避免“一放就乱”。
六、未来治理路径探讨
（一）立法完善：从部门规章到行政法规
提升立法层级是救护车治理的根本之策。建议在总结《院前医疗急救管理办法》实施经验和地方立法实践的基础上，由国务院制定《院前医疗急救管理条例》，将院前急救体系建设、机构设置、人员配备、车辆管理、服务规范、监督管理、法律责任等内容全面纳入行政法规调整范围。
在救护车管理方面，行政法规应当重点解决以下问题：一是明确救护车的分类管理体系，区分院前急救救护车、非急救转运救护车、医疗机构自备救护车等不同类型，分别规定其配置标准、使用范围和管理要求；二是健全救护车全生命周期管理制度，从配置审批、日常使用到报废处置，建立完整的监管链条，特别是要强化医疗机构退出时的车辆处置监管；三是加大对违规行为的处罚力度，提高违法成本，对私自转让、挪作他用、挂靠经营等行为设定明确的罚款标准和资格罚则；四是建立跨部门协同监管机制，明确卫生健康、公安、交通、市场监管等部门的职责分工和协作程序。
同时，应当加快非急救医疗转运的立法步伐，明确其法律定位、监管主体、准入标准、服务规范和价格机制，填补制度空白，为非急救转运市场的健康发展提供法律保障。
（二）监管创新：数字化与协同治理
在现有体制下，通过监管创新提高治理效能是更加现实的路径选择。数字化技术为救护车监管提供了新的可能性。建议建立全国统一的救护车动态数据库，将所有正规救护车的基本信息、所属单位、使用性质、年检状态、定位数据等纳入数据库管理，实现车辆全生命周期的数字化追踪。
在此基础上，可以推广“一车一码”等社会监督机制，让公众能够便捷地辨别救护车真伪、查询车辆信息、举报违规行为，形成专业监管与社会监督的合力。浙江省的实践表明，这种低成本、高效率的监管创新能够有效压缩“黑救护车”的生存空间。
协同治理的关键在于建立常态化的跨部门协作机制。可以考虑在市一级建立救护车管理联席会议制度，由卫生健康部门牵头，公安、交通、市场监管等部门参与，定期通报情况、共享信息、联合执法、移送案件。对于“黑救护车”等跨部门治理难题，可以组建联合执法队伍，开展常态化整治，避免运动式治理的局限性。
（三）疏堵结合：非急救转运的规范化发展
治理救护车乱象不能只靠“堵”，还必须做好“疏”的文章。非急救转运需求是客观存在的，如果正规供给跟不上，“黑救护车”就有生存的土壤。因此，应当在严厉打击非法运营的同时，大力培育和规范正规的非急救转运服务市场。
具体而言，可以从以下几个方面着手：一是明确非急救转运的主管部门和准入标准，建立统一的行业规范；二是鼓励有条件的医疗机构和社会力量开展非急救转运服务，增加正规供给；三是实行分类管理，将非急救转运与院前急救严格区分，使用不同的车辆外观、标识和编号，避免公众混淆；四是建立合理的价格形成机制，既保障服务提供者的合理收益，又防止天价收费损害患者权益；五是加强行业自律和信用监管，建立服务质量评价和黑名单制度，引导行业健康发展。
七、结语
救护车违规使用的事件看似荒诞，实则是我国救护车管理体系深层矛盾的集中爆发。救护车作为承担公共急救职能的特种车辆，其公共性与公益性是制度设计的基石。当救护车被私自转让、挪作货运、沦为牟利工具时，受损的不仅是交通秩序和行业风气，更是公众对急救体系的信任和生命健康的保障。
从法律属性来看，救护车兼具特种车辆的交通属性和医疗装备的卫生属性，这一双重属性决定了其管理必然涉及多个部门、多部法律。现行规范体系虽然覆盖面广，但存在效力层级偏低、制度衔接不畅、责任追究不力等问题，难以有效遏制各类违规行为。120急救管理体制在实践中面临的监管碎片化、非急救转运空白、司法救济不足等困局，都指向了制度供给与现实需求之间的落差。
面向未来，救护车治理应当坚持公共性导向，沿着立法完善、监管创新、疏堵结合的路径稳步推进。通过提升立法层级夯实制度基础，通过数字化和协同治理提高监管效能，通过规范非急救转运市场满足多元需求，逐步构建起权责清晰、规范有序、保障有力的救护车管理体系，让每一辆救护车都真正成为守护生命的“绿色通道”。
当然，救护车治理只是院前急救体系建设的一个侧面。要从根本上提升我国急救医疗服务的质量和水平，还需要在急救网络布局、人才队伍建设、经费保障机制、社会急救能力培养等多个方面协同发力。这是一项系统工程，需要政府、社会、市场各尽其责、共同努力，也需要学界持续关注、深入研究，为制度完善提供理论支撑和智力支持。
作者简介
周攸 专职律师
执业证号：14401202010252277
专注领域：医疗大健康，医事法（刑事、行政、民事），医疗纠纷诉讼及争议解决、医疗合规等
《中国医学论坛报》医事法学栏目编委成员、广东医科大学护理学院校友会副会长、广东应急管理法治研究会理事。学医、从事临床工作及律师执业代理医疗案件逾18年。正在或者曾经为多家三甲公立医院、民营医院提供法律服务，办理大量医疗损害诉讼案件，曾协助公立及民营医疗机构处理重大医疗投诉案件，参与办理多起医疗事故鉴定及医疗纠纷行政投诉的处理。发表的《一例医疗纠纷办案心得》论文获得广州市律师协会2021年度理论成果三等奖，曾办理的一起医疗案件获得广州市律师协会2023年度业务成果二等奖，曾在中国医学论坛报发表十余期律师点评文章。
陈默 律师助理
广东金融学院22级本科生，系统学习民商法、卫生法、侵权责任法等核心课程，现已考取法律职业资格证；在校多次参加模拟法庭竞赛，辩论赛，获校级二等奖、最佳辩手等荣誉；重点关注医疗纠纷处置、医患权利义务、医疗损害责任认定、医疗合规等医疗大健康领域法律问题，协助律师处理各类医疗损害责任纠纷案件，全程参与案件数据检索、资料梳理、法律文书撰写等工作，对医疗合规管理与医疗法律实务具备扎实的理论和实务功底。
曾茜 实习生
广州医科大学在读法学本科生，在校期间系统学习民法、刑法、医疗纠纷预防和处理条例、医疗事故处理条例、卫生法等核心内容，临床医学概论内容基础扎实，深入学习医学基础同时注重卫生法学理论和实践。目前协助律师整理证据资料、检索公开裁判案例、辅助开庭工作。
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