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近年来，国企收入分配改革持续深化，国家层面不断出台专项政策，聚焦调节过高收入、理顺分配关系、健全按贡献分配机制、强化薪酬业绩联动，持续破除国企薪酬分配弊端。2024年中办、国办印发《关于加强和改进国有企业薪酬管理的意见》，明确国企薪酬改革三大核心目标：调节过高收入、优化收入分配结构、促进社会公平，同时以岗位价值作为薪酬分配基础，严格规范工资总额管理、薪酬结构设置、特殊人才激励、津补贴发放等关键环节，划定国企薪酬管理刚性红线。
紧随国家政策导向，各省、市相继出台配套实施文件，结合地方国企发展实际细化改革要求。例如，四川省2025年印发《关于进一步规范国有企业薪酬管理的通知》（川委办〔2025〕13号），严控工资总额无序增长、理顺层级分配关系、强化核心人才市场化激励；市县层面通过国企负责人经营业绩考核办法、工资总额管理办法等制度，构建起“国家统筹、省市细化、区县落地”的三级薪酬监管体系。
【案例】某市国资委“三级穿透”监管实践：某地级市国资委2024年建立“集团公司-子公司-项目部”三级工资总额穿透式监管平台，将下属12家市管国企、56家子公司的工资总额预算、执行、清算数据全部纳入数字化系统。改革前，各集团公司工资总额管控粗放，子公司“吃集团大锅饭”现象普遍；改革后，通过系统实时预警超预算发放、津补贴异常增长等问题，当年即核减不合规工资总额预算2300余万元，人工成本利润率提升4.2个百分点。
在此背景下，2023年《国有企业内部薪酬分配指引》的出台，填补了国有企业内部薪酬分配实操规范的空白。此前，多数市县级国企仅参照上级宏观政策执行，缺乏针对性、精细化的落地标准，导致改革流于形式：部分企业工资总额管控粗放、工效联动形同虚设；部分企业薪酬层级混乱、岗位价值与薪酬不匹配；部分企业绩效激励弱化、干多干少差别不大；部分企业津补贴随意增设、存在合规隐患。
《指引》立足国企改革“三项制度改革”核心目标，聚焦“干部能上能下、收入能增能减、员工能进能出”，将外部市场对标和内部岗位价值评估作为国有企业薪酬公平底层支撑，明确了国企薪酬分配的基本原则、体系框架、结构标准、管控机制和激励规则，彻底改变了市县级国有企业薪酬管理“无标准、无依据、无体系”的混乱局面，标志着地方国企薪酬改革正式从“宏观政策约束”迈入“精细化、标准化、市场化落地”的全新阶段。
《指引》明确提出国企薪酬分配四大核心原则，既是薪酬体系优化的底层逻辑，也是市县级国有企业改革必须坚守的根本准则，更是改革方案评审、国资备案的首要审查内容。
（一）坚持市场化改革方向，打破体制固化束缚
市场化是本次薪酬改革的核心主线。《指引》要求国企彻底摒弃传统行政化、职级化薪酬模式，建立与市场接轨的薪酬分配体系。核心要求包含两大维度：
ü薪酬水平市场化对标：企业需结合行业、区域、岗位属性开展薪酬市场对标，核心关键人才对标市场75分位，基层岗位对标市场中位水平，解决市县国企普遍存在的薪酬偏低、人才竞争力不足问题。
ü分配机制市场化：破除“论资排辈、职级定薪”固化模式，以标准化岗位价值评估结果为基础，建立按岗位价值、个人能力、业绩贡献分配的市场化机制，实现薪酬能增能减。
【案例】某县级城投公司市场化对标破局： 某县属城投公司原有薪酬体系沿用2016年标准，工程部经理年薪仅9.8万元，远低于当地市场15万元的平均水平，导致2021-2023年连续流失3名注册建造师。2024年依据《指引》开展市场对标，将核心技术岗位薪酬调整至市场65分位，工程部经理年薪提升至14.5万元，当年即引进一级建造师2名、注册造价师1名，项目履约率从67%提升至91%。
（二）坚持按劳分配为主体，突出业绩贡献导向
《指引》再次明确国有企业薪酬分配“按劳分配、多劳多得、优绩优酬”的核心准则，彻底否定平均主义分配模式。针对市县级国有企业普遍存在的“固定薪酬占比过高、绩效薪酬流于形式”问题，《指引》差异化划定薪酬固浮比：
岗位类型 |
绩效薪酬占比要求 |
企业负责人 |
绩效年薪不低于总薪酬60% |
管理、营销岗位 |
绩效薪酬占比不低于60% |
技术技能岗位 |
基本薪酬占比不低于50%（即绩效不高于50%） |
通过提高浮动薪酬占比，强化薪酬与个人业绩、部门绩效、企业效益的深度绑定，真正实现“业绩决定收入、贡献决定报酬”。
【案例】某市级文旅集团固浮比改革激活团队： 该集团下属景区运营公司原有薪酬固定占比高达85%，绩效工资仅占15%且按平均系数发放。2024年改革后，将营销岗位绩效占比提升至65%，设置“基础客流指标+超额利润分享”双轨激励。当年“五一”黄金周，营销团队主动策划跨界联名活动，带动景区客流同比增长42%，营销人员人均季度绩效工资从1800元跃升至7600元，而连续两年考核垫底的2名员工因绩效系数低于0.6，年度收入同比下降18%，实现“优绩优酬、劣绩降酬”的直观示范效应。
（三）坚持效率与公平并重，统筹内外分配平衡
薪酬改革既要追求效率，也要守住公平底线。效率层面，重点向一线岗位、技术岗位、攻坚岗位、核心人才倾斜，充分激励高贡献员工，激活企业经营效率；公平层面，兼顾内部公平与外部合规，通过统一规则、统一评估模型对企业全部岗位开展价值打分，不因人、资历、身份干扰岗位分值，统一岗位价值标尺，杜绝同岗不同酬、行政岗薪资虚高、一线技术岗价值被低估、中层与基层薪酬倒挂等内部失衡问题；外部严格遵守国资监管要求，严控层级薪酬倍数，杜绝企业负责人与中层、基层员工薪酬不合理倒挂，平衡企业发展与社会公平。
【案例】某区级国投公司岗位价值评估纠偏： 该公司原有薪酬按行政级别“一刀切”，行政部副经理（管理岗）年薪13.2万元，而持有注册会计师证书的财务部高级主管（专业岗）仅9.5万元，形成“管理岗虚高、专业岗低估”的倒挂。2024年引入海氏岗位价值评估模型，对全部86个岗位开展统一测评，依据评估结果重新定薪：财务部高级主管年薪上调至12.8万元，行政部副经理下调至11.5万元，内部公平性满意度从改革前的43%提升至78%。
（四）坚持分类差异化分配，适配企业多元属性
市县级国有企业普遍存在业务杂、类型多的特点，包含公益类、竞争类、保障类、投融资类等不同属性企业，统一薪酬模式无法适配发展需求。《指引》明确要求国企实行分类管理、差异化分配：按企业功能定位划分外部效益型、内部效益型、支持保障型企业，差异化设置工资总额联动指标；按岗位序列划分管理、技术、市场、职能等序列，差异化设计薪酬结构、固浮比例、激励模式，彻底解决“一刀切”薪酬体系适配性差的问题。
【案例】某市“三类企业”差异化薪酬设计： 该市将下属国企分为三类：
ü竞争类（商贸公司）：工资总额与净利润、营收增长率强挂钩，绩效占比70%，推行超额利润分享；
ü功能类（水务集团）：工资总额与供水保障率、水质达标率、成本控制率挂钩，绩效占比50%，侧重服务质量考核；
ü公益类（公交公司）：工资总额实行预算核准制，与市民满意度、安全运营指标挂钩，绩效占比40%，保障队伍稳定。
三类企业工资总额联动指标、固浮比、考核权重完全差异化，彻底解决了“一刀切”导致的激励失灵问题。
结合多个市县级国有企业薪酬绩效调研数据来看，当前市县级国企薪酬体系普遍存在五大共性问题，与《指引》改革要求存在明显偏差，也是本次薪酬改革需要重点破解的核心痛点。立足基层监管实际，必须主动适配国资监管数字化、精准化、系统化转型趋势，全面优化监管模式，推行穿透式、数字化、协同化新型监管方式，打破层级壁垒、信息壁垒、业务壁垒，实现国有资本、业务、资金、风险全域覆盖，以科学监管手段实现“精准管、有效管、放手活”，为政企分开提供硬核支撑。
（一）薪酬市场化程度低，外部竞争力严重不足
多数市县国企长期沿用多年前老旧薪酬制度，未开展常态化市场薪酬对标，薪酬水平严重滞后于区域市场标准。以某市级经济技术开发区为例，改革前国有企业各层级薪酬均处于区域内同类企业末位，普通员工年均实发薪酬远低于同层级国企和市场水平。薪酬竞争力不足直接导致核心人才引不进、优秀员工留不住，人才梯队建设滞后，制约企业市场化转型发展。
（二）薪酬体系固化单一，平均主义问题突出
多数区县国企薪酬层级简单粗放，无统一岗位衡量标尺，未搭建多通道职业发展体系，存在“千军万马挤管理独木桥”的问题。国有企业仅按照行政级别设置薪酬级别，普通员工统一固定薪酬，无层级、无档差、无差异化激励；设置个别国有企业薪酬等级仅划分三级，无宽带薪档设计，员工调薪空间极小。同时，企业薪酬固定占比过高，绩效薪酬占比偏低，干好干坏差距极小，平均主义“大锅饭”严重削弱员工工作积极性。
（三）工效联动机制缺失，薪酬与效益严重脱钩
工资总额与企业效益联动是国企薪酬管理的核心制度，但多数市县级国企未落地工效联动机制，工资总额仅按年度预算核定，不与营收、利润、劳动生产率等核心指标挂钩。部分企业经营亏损、业绩下滑，但员工薪酬依旧正常增长；部分企业效益大幅提升，但薪酬激励无法同步跟进，既违背国企薪酬改革政策要求，也无法发挥薪酬的激励约束作用。
（四）薪酬分配秩序不规范，合规风险隐患突出
津补贴管理混乱是市县级国有企业高频合规痛点。调研发现，各区县国有企业津补贴设置杂乱无章，部分企业随意增设学历补贴、外勤补贴、交通补贴，加班费发放标准不统一，加班费甚至超过员工薪酬水平，部分企业无规范封顶机制，人工成本管控失控。同时，部分企业中层与基层薪酬倍数超标、负责人薪酬管控不严，存在薪酬倒挂、超额发放等问题，极易引发审计、巡察风险。
（五）绩效联动机制薄弱，激励约束效能不足
多数市县级国有企业绩效考核流于形式，以年度述职、主观打分为主，缺乏量化指标、分层考核、强制分布机制，部分国企绩效考核滞后性严重，年底甚至第二年初才制定前一年的考核方案，仅用于发放和结算绩效工资。考核结果与薪酬分配、职级晋升、岗位调整脱钩，优秀员工无激励、落后员工无约束，绩效工资沦为“变相固定工资”，无法实现“优绩优酬、劣绩降酬”的改革目标，薪酬激励的核心价值完全弱化。
结合《指引》条款及国家、省、市配套政策，针对市县级国有企业薪酬管理薄弱环节，梳理出五大刚性合规红线，所有薪酬改革方案、制度体系、分配规则均不得突破，确保改革合规落地、风险可控。
（一）工资总额管控红线：严格落实工效联动，严控总额无序增长
《指引》明确要求集团企业对下属子企业实行分类工资总额管理，根据企业功能定位、发展阶段、效益指标差异化确定联动规则。公益类企业实行工资总额预算核准制，未实现国有资本保值增值的，工资总额不得增长或适度下降；竞争类企业工资总额增长幅度不得高于经济效益增长幅度，联动营收、净利润、全员劳动生产率等核心指标。市县国企必须建立年度工资总额预算、动态调整、年终清算机制，杜绝无依据增资、超总额发放薪酬。
（二）薪酬结构比例红线：差异化固浮比，强化业绩绑定
严格落实分层分类固浮比标准：企业负责人薪酬由基本年薪、绩效年薪、任期激励构成，绩效年薪占比不低于总薪酬60%；中层管理岗位绩效薪酬占比不低于60%，基层管理岗位可适度提高固定薪酬占比；技术技能岗位基本薪酬占比不低于50%，市场化业务、计件岗位可提高绩效及提成占比。严禁全员统一固浮比、严禁绩效薪酬占比不达标、严禁变相固化浮动薪酬。
（三）层级分配公平红线：理顺薪酬倍数，杜绝倒挂乱象
根据省市相关文件及《指引》配套要求，市县级国有企业单个中层管理人员薪酬总水平，原则上不高于集团组织任命负责人当年最高制度薪酬，杜绝中层薪酬高于高管的倒挂问题。同时，合理管控高管、中层、基层员工薪酬分配倍数，缩小不合理薪酬差距，兼顾内部公平与社会公平，杜绝过高收入、超额分配。
（四）津补贴规范红线：精简统一项目，杜绝违规发放
《指引》及人社部2023年13号文件明确要求，除国家、省市明文规定的津补贴项目外，不得自行增设各类津贴补贴。市县国企需全面清理规范现有津补贴，统一司龄补贴、职称技能补贴、高温补贴等法定合规项目，取消学历补贴、非常规外勤补贴等违规项目，明确补贴标准、封顶额度、发放条件，实现津补贴标准化、统一化、合规化管理，严禁滥发福利补贴。
（五）特殊人才激励红线：市场化对标，规范一事一议机制
针对高精尖缺科技人才、稀缺技能人才，《指引》允许企业实行市场化协议薪酬、一事一议机制，但明确对标红线：特殊人才薪酬水平不得超过国内同类可比市场75分位值，严禁无依据、超标准发放特殊薪酬。同时，特殊人才激励需履行内部决策、备案审批流程，全程留痕、规范管理，杜绝利用特殊人才政策违规发放高薪。
结合《指引》改革要求和市县级国有企业薪酬改革实操经验，摒弃“一刀切”改革模式，遵循“合规为先、问题导向、分类施策、平稳落地”的原则，构建六大落地路径，实现薪酬体系从“粗放固化”向“规范市场化”全面升级。
（一）搭建多通道岗位职级体系，夯实分配基础
按照《指引》岗位分类要求，打破单一管理职级通道，搭建管理、投融资、专业技术、市场、职能五大序列岗位体系，细化各序列职级层级、任职资格、晋升标准。参考河东新区、安居区国企精细化职级管理经验，完善薪级薪档设置，每个职级划分多个薪档，建立“职级晋升+绩效晋档”双重涨薪机制，解决员工晋升通道单一、调薪空间不足的问题，实现以岗定薪、以能定薪。
【案例】某新区国企“五通道+宽带薪酬”实践：某市新区属国企2024年重构岗位体系，设置管理（M）、专业技术（P）、市场业务（S）、职能支持（F）、技能操作（O）五序列，各序列设6-9个职级，每职级设7-9个薪档。例如，专业技术序列从P1（助理）到P8（首席专家），员工可通过职称晋升、项目成果、技能认证实现跨级晋升。一名工龄8年的工程师，因连续3年考核优秀、取得高级职称，从P3晋升至P5并跨3个薪档，年薪从9.6万元提升至14.2万元，彻底打破了“只有当官才能涨薪”的困局。
（二）实施混合型市场化薪酬策略，补齐竞争短板
结合区域市场薪酬水平，推行差异化混合薪酬策略：核心经营人才、技术骨干对标市场75分位，提升核心人才竞争力；中层管理、专业人才对标市场中位水平，保障队伍稳定；基层员工对标市场合理区间，补齐薪酬短板。通过常态化市场对标，动态调整薪酬标准，彻底解决市县国企薪酬偏低、人才吸引力不足的问题。
【案例】某县级国企“分位对标+动态调整”机制：某县级交投集团每年委托第三方开展区域薪酬调研，建立“市场薪酬数据库”。2024年对标结果显示：本地注册会计师市场年薪中位数为13万元，该公司财务经理原年薪10.5万元，低于市场25分位。据此，集团将财务经理岗位薪酬调整至市场50分位（13万元），并建立“年度市场对标+自动调薪”机制：若市场薪酬中位数上涨5%，则该岗位薪酬基准同步上调5%，确保薪酬竞争力不流失。
（三）优化差异化薪酬结构，激活激励效能
严格按照政策固浮比要求，重构全员薪酬结构，区分岗位序列、职级层级设置差异化薪酬模式：职能岗位实行岗位绩效工资制，稳定队伍、规范管理；市场业务岗位推行“低底薪+高提成”模式，强化业绩激励；子公司高管实行年薪制，绑定年度经营业绩；高端稀缺人才实行协议工资制，保障人才留存。同步优化季度、年度绩效、专项奖励、超额分享等激励模块，丰富薪酬体系。
【案例】某市属国企“六维薪酬结构”激活业务：某市属产投集团设计“基本年薪+绩效年薪+任期激励+超额利润分享+专项奖励+福利保障”六维结构。其中，子公司总经理年薪制中，绩效年薪占60%（年度考核发放），任期激励占15%（三年任期考核后发放），超额利润分享占10%（超出目标利润部分的15%提取）。2024年，该集团下属新能源子公司超额完成利润目标1200万元，经营团队获得超额分享180万元，总经理当年总收入达48万元，而考核不合格的贸易子公司总经理绩效年薪被扣减40%，收入差距充分拉开，激励效果显著。
（四）健全工效联动管控机制，实现薪酬可控增长
根据企业功能定位分类搭建工资总额联动机制，公益类企业侧重任务完成、服务质量指标，竞争类企业侧重利润、营收、回款指标，建立工资总额年度预算、季度监控、年终清算制度。实现企业效益增长、薪酬合理增长，企业效益下滑、薪酬同步下调，彻底破解薪酬与效益脱钩难题，落实薪酬能增能减改革目标。
【案例】某区属国企“三色预警”工资总额监控：该区国资中心开发工资总额监控系统，设置“绿黄红”三色预警：执行进度低于时间进度80%亮绿灯（正常）；80%-100%亮黄灯（提醒）；超过100%亮红灯（暂停发放）。2024年二季度，区属房企因项目集中交付，工资总额执行进度达105%，系统亮红灯，集团立即暂停非必要津补贴发放，并调整三季度绩效发放节奏，确保全年工资总额不突破预算。全年清算时，该企业营收增长15%、利润增长10%，工资总额按联动规则增长11%，实现可控增长。
（五）规范津补贴与加班管理，筑牢合规防线
全面梳理整改现有津补贴项目，统一全市县直属国企津补贴标准，保留司龄补贴、职称技能补贴、高温补贴等合规项目，明确补贴标准、封顶额度、发放条件。严格规范加班审批流程、加班时长、加班薪酬标准，杜绝超额加班、违规发放加班费，全面清理历史违规薪酬福利，建立常态化合规自查机制，规避审计巡察风险。
【案例】某县“津补贴清理+加班审批”双管齐下：某县国资中心2024年组织全县28家县属国企开展津补贴专项清理，第一步“摸清底数”：共发现违规津补贴项目67个，涉及金额420万元/年；第二步“建立标准”：统一保留5类合规津补贴，其余一律取消；第三步“规范加班”：上线OA加班审批系统，加班需经部门负责人、分管领导、人力资源部三级审批，每月加班不得超过36小时，加班费严格按法定标准计算。清理后，全县国企人工成本下降8.3%，巡察审计中薪酬类问题归零。
（六）深化绩效薪酬联动，落地优绩优酬
搭建“季度考核+年度考核”双层绩效体系，采用KPI+GS+加减分+行为评价的综合考核模式，区分经营类、职能类岗位差异化设置指标权重。落实绩效等级强制分布机制，明确优秀、良好、合格、待改进、不合格比例及对应绩效系数，将考核结果与绩效工资、薪酬晋档、职级晋升、评优评先、岗位调整全面挂钩，真正实现“优绩优酬、劣绩降酬、无绩无酬”。
【案例】某市级国企“强制分布+结果全挂钩”改革：某市属城投集团2024年推行绩效考核改革：
考核模式：经营类岗位KPI占70%、GS占20%、行为评价占10%；职能类岗位KPI占40%、GS占40%、行为评价占20%。
强制分布：优秀（20%，系数1.2）、良好（30%，系数1.0）、合格（40%，系数0.8）、待改进（8%，系数0.5）、不合格（2%，系数0）。
结果应用：考核优秀者优先晋升薪档、优先评优评先；连续两年待改进或不合格者降档、调岗或解除劳动合同。
改革首年，员工绩效工资差距从原来的不足500元扩大至最高差距8000元/月，年度考核优秀的12名员工全部晋升薪档，3名不合格员工被调岗至辅助岗位，绩效薪酬的激励约束价值真正显现。
2023年《国有企业内部薪酬分配指引》作为新时代国企薪酬改革的实操手册，为市县级国有企业破解薪酬固化、激励不足、合规薄弱等痛点提供了根本遵循。对于市县级国有企业人力资源管理者而言，薪酬改革不是简单的薪资调整，而是一场关乎企业市场化转型、人才队伍建设、合规经营发展的系统性变革。
未来，市县级国有企业薪酬管理必须坚守“政策红线不突破、效益导向不动摇、分类管理有依据、落地执行可落地”的核心原则，以《指引》为纲领，联动国家、省、市各级政策要求，立足企业业务属性、发展阶段、人才需求，持续优化薪酬体系、完善激励机制、严控合规风险，彻底破除平均主义、固化体制，构建“内部公平、外部竞争、激励有效、约束有力”的现代化薪酬分配体系，以薪酬改革激活人才活力、赋能国企高质量发展。
作者：汉哲咨询集团 闫帅