孙朝靖 刘成：战后英国“中非联邦”计划研究
中国历史研究院 作者：孙朝靖 刘成
摘 要：二战后英国政府的“中非联邦”计划涉及多方诉求，试图通过平衡策略处理南罗得西亚、北罗得西亚、尼亚萨兰和南非联邦等不同主体，以及殖民地内部白人和黑人两大群体的复杂关系。英国政府将中非白人与黑人的关系定义为所谓“伙伴关系”，宣扬英国“道德领袖”的宗主国形象，试图掌控原英属非洲殖民地的未来变化。“中非联邦”计划体现传统均势外交政策和帝国殖民理念，其宗旨是英国利益至上，不可能根本解决战后英国殖民体系中的固有矛盾，只能以失败终结。
关键词：英帝国 中非联邦 殖民主义 民族解放运动 种族主义
南罗得西亚（今津巴布韦）、北罗得西亚（今赞比亚）和尼亚萨兰（今马拉维）曾是英属中非殖民地。二战后，英国试图通过“中非联邦”（Central African Federation）计划将上述三个殖民地整合，旨在创建一个英国治下的联邦体，最终将其纳入英联邦，以应对英帝国解体过程中的震荡，尽最大可能维护英国既得利益。
早期研究主要回溯“中非联邦”建立的历史过程，从帝国史视角探讨英国、英帝国和冷战后国际环境等对“中非联邦”建立和解体的影响。此类成果缺乏对英国两大政党在该议题上策略分歧的阐释，更不可能彻底承认其对殖民地造成的“破坏性影响”。在专题研究方面，国际学界侧重从种族角度考察“中非联邦”。在黑人方面，学者注重分析英属中非殖民地黑人民族解放运动与“中非联邦”的关联性，包括黑人民族解放运动对“中非联邦”的强烈冲击，以及中非黑人主权国家独立的必然性等。在白人方面，研究成果主要包括论述中非殖民地白人群体身份认同发展，及其在“中非联邦”建立和瓦解中的作用。此外，学者还从地缘政治角度分析“中非联邦”建立过程，关注“中非联邦”对南非联邦的遏制性影响；考察国际环境对英国政府建立“中非联邦”的制约，认为外部因素没有对英国政府的自主性产生实质影响。随着原中非殖民地档案被大量挖掘，从后殖民理论等新视角考察“中非联邦”对殖民地长期影响的研究成果涌现，但对不同主体及不同种族在“中非联邦”建立过程中的立场和态度复杂性剖析不够，且对政党特别是工党原始史料使用不足。国内英帝国史和非洲史研究成果比较丰富，但前者以英国史学者为主，侧重英国本土，对广大非洲殖民地一般作宏观概述；后者关注非洲殖民地内部，鲜少从英国统治的历史纵深角度论述。“中非联邦”涉及英国和非洲殖民地不同主体及其彼此关联性，有关研究成果较少。
“中非联邦”计划是英国战后应对帝国解体作出的重大举措，体现英国对殖民地民族解放浪潮的判断和回应，以及向后帝国时代（英联邦）过渡的构想和准备。本文注重挖掘英国内阁、殖民部、英联邦关系部、首相办公室、工党议会党团等部门和机构的档案文献，重视敕令、英国海外政策文件、工党年会报告、保守党大选宣言、英国工会代表大会报告等的使用，旨在分析英国建立“中非联邦”的缘由和路径，厘清工党与保守党对“中非联邦”计划发挥的不同作用和争论焦点，考察“中非联邦”不同主体以及白人和黑人群体在不同历史阶段诉求变化及其原因。
面对英帝国解体危机，非洲殖民地白人殖民者试图脱离英国，建立由白人控制的独立国家；黑人则要创建自己的民族国家，他们人数多但势力弱，对英国存在一定的依赖性；英国希望尽量拖延英帝国的解体，试图通过建立“中非联邦”等手段，在英帝国向英联邦转型过程中维护英国利益。20世纪早期，英国对中非殖民地发展尚无明确整体规划，其相关举措主要应对具体问题。不过在解决移民问题过程中，英国发现适度满足黑人诉求来平衡殖民地白人主导的现状，有利于巩固殖民统治。20世纪20年代，英属非洲殖民地内，非洲原住民与白人统治者和外来非白人移民的矛盾均日益加剧，族群对立全面激化。1923年7月23日，英国殖民大臣德文郡公爵向英国下院提交《关于肯尼亚印度人的备忘录》，指出当黑人与移民利益发生冲突时，应优先考虑非洲土著居民的利益。此处移民包括欧洲人、印度人和阿拉伯人。此后，在处理包括中非殖民地在内的非洲殖民地白人与黑人的争议时，英国更加关注两者利益的平衡。
1927年，英国成立“希尔顿·杨委员会”，考察强化东非与中非殖民地联合事宜。该委员会对“黑人利益优先”进一步作出解释：“英国政府首要义务是保留黑人充分发展的空间，并有责任调动所有资源协助其在此空间内发展。”1930年，英国殖民大臣帕斯菲尔德勋爵（Lord Passfield）指出，英国政府对黑人的托管责任“不能移交，也不能免除”。由于英国把持对殖民地的控制权，北罗得西亚立法局致信英国殖民大臣表示抗议。随后，南北罗得西亚当局向英国提出两地合并请求，但遭拒绝。1936年，南北罗得西亚领导人在维多利亚瀑布城召开会议，通过敦促英国尽早实现两地合并的决议。英国判定，如果同意南北罗得西亚合并，将加快该地区独立进程，而且认为未来中非的联合须包括尼亚萨兰。为此，英国政府成立“罗得西亚—尼亚萨兰皇家委员会”进行调查。委员会在1939年的报告中建议，在中非殖民地成立理事会，促进三地联系与合作。
二战爆发搁置了有关中非殖民地的规划设想，直到1945年，英国组建具有咨询职能的中非理事会（Central African Council），成员包括中非三地总督、地方行政官员和非官守议员代表，南罗得西亚总督担任主席。英国的中非殖民地政策较战前作出重大调整，以应对战后非洲黑人民族解放运动兴起和英帝国逐渐瓦解中出现的复杂问题。
20世纪40年代后半期起，英国殖民地民族解放浪潮和独立自决的呼声日益高涨，随着《大西洋宪章》和《联合国宪章》颁布，国际社会对殖民帝国的反对声加大，美国和苏联也希望英国殖民地独立。1947年，被称为“大英帝国基石”的印度率先独立，英属非洲殖民地的非殖民化成为英国政府面临的迫切问题。此时工党艾德礼政府（1945—1951）开启现代福利国家计划，庞大殖民地被视作英国的“负担”。
1946年7月9日，艾德礼政府第一任殖民大臣乔治·霍尔（George Hall）在英国下院发言称：“非洲是政治进步最大的区域……尼亚萨兰和北罗得西亚已建立非洲地方理事会（African Provincial Councils）。此类咨询机构包括部落酋长、土著议员和其他黑人精英代表……随着黑人在行政、技术领域以及咨询委员会等任职机会不断增多，各地都显示出政治意识觉醒的迹象。”1948年，第二任殖民大臣克里奇·琼斯（Creech Jones）明确指出，“我们已进入殖民历史的新时期”，殖民地民众实现自治的期望更加强烈；但“我们的殖民地大多处于政治、经济和社会变革的过渡期……我们理应竭尽全力为有序发展创造条件，尽可能减少内部压力，不仅确保殖民地内部不同群体合作，还确保他们与我们充分合作”。
工党自称英国工人阶级代言人，为在处理非洲殖民地问题上体现“道德”光环，摆出注重社会底层黑人的姿态。工党认为，殖民地独立以及英国“有形帝国”瓦解是必然趋势，英国应逐渐放弃不惜代价捍卫帝国完整的政策原则，但要努力维护解体过程中的既得利益，维持英国世界影响力。外交大臣贝文直言，“若大英帝国覆灭……那将是一场灾难……意味着我们选民的生活水平大幅下降”；“我们必须凝聚西方文明中固有的道德和思想力量，我们是这一文明的主要推动者”；“我们应在思想、道德和政治领域引领西欧所有民主分子”。
事实上，战后英国对殖民地贸易的依赖程度更为加深。二战前，英国总进口额的39.5%和总出口额的49%均来自英帝国内部贸易，而1946—1949年，该比例分别增至48%和57.5%。工党认为在“自愿”基础上建立的“无形帝国”，将成为比“有形帝国”更强大的联合体，能够确保英国的影响力。工党政府据此确定殖民地政策总目标：在“可控非殖民化”（controlled decolonization）原则下，“引导殖民地在英联邦架构内逐步转变为自治责任政府”。
1949年工党年会上，即将接任殖民大臣的詹姆斯·格里菲思（James Griffiths）指出：“在欧洲、大西洋和英联邦三个重要区域，我们正在为建立‘世界社会’奠定重要基础；我们必须铭记‘世界社会’是我们的最终目标。英国的未来以消除非洲、中东和亚洲的贫困和骚乱为基础，与英国周边地区事务同等重要。我们向所有国家寻求友谊。”
工党的“世界社会”是新版“无形帝国”设想。它在1950年竞选宣言中自我标榜：“在工党领导下，英国在过去五年重新成为西方世界的道德领袖，赢得非洲和亚洲广大民众信任。工党政府将‘社会主义道德原则’（moral principles of socialism）运用到与其他民族关系中，从而将英国塑造为正义和进步的典范。”工党关于殖民事务的阐释进一步表明，在“有形帝国”解体过程中，英国有意引领和控制殖民地非殖民化改革；通过“道德”话语包装殖民政策，缓解国际社会的舆论压力；强化殖民地在文化和心理上对英国的依附性和认同感，某种程度上实现帝国从“有形”向“无形”转变。非洲殖民地的局势变动，恰好为工党政府实施殖民政策提供契机。
南非联邦的教训是英国决定建立“中非联邦”的一个现实因素。英属中非殖民地毗邻南非联邦，后者由阿非利卡人（Afrikaners）统治。1948年南非联邦大选中，以阿非利卡人马兰（D. F. Malan）为首的国民党（National Party）获胜，击败亲英的阿非利卡人史末资（Jan Smuts）领导的南非党（South African Party）。国民党执政后，正式推行系统化种族隔离制度。英国政府担心中非殖民地遭受冲击，激化原有种族矛盾，而阿非利卡人向中非殖民地移民规模持续扩大，政治势力增强，甚至存在效仿南非联邦的可能，英国政府对此无法放任不管。一方面，南非联邦在经济和地理上具有重要战略意义，英国必须与之维持友好关系；另一方面，南非联邦不断强化种族隔离政策，英国为此遭受道德舆论压力。因此，英国认为，应谨慎平衡与南非联邦的关系。殖民大臣格里菲思在内阁会议上直言，南非联邦的扩张趋势可能破坏非洲殖民地平衡，迫使英国权衡南非联邦与其他殖民地利益。
1951年初，工党政府派英联邦关系大臣戈登·沃克（Gordon Walker）出访南非联邦和南罗得西亚，当地局势引起他的警觉。他在考察报告中写到，南罗得西亚亲南非联邦的倾向是“最严峻的问题”，“为遏制南非，必须阻止南罗得西亚与南非联邦合并……如果两地合并，将严重破坏非洲的均势政治格局，激增南非对周边殖民地白人的吸引力”。南非联邦独大态势加剧中非殖民地内部失衡，可能导致英属非洲殖民地陷入混乱，迅速瓦解英国统治。
1951年3月，工党政府与中非殖民地代表在伦敦召开联席会议，会议通过《关于中非进一步联合的会议报告》白皮书，提出“中非联邦”计划。该计划突出平衡策略，将“伙伴关系”作为重要抓手，促进中非白人与黑人全面合作，形成稳固联邦。会议决定以“联邦”形式整合中非殖民地，建立内阁政府，设立代表黑人利益的“非洲人权益部长”（Minister for African Interests），成立有权审议联邦立法的“非洲人事务委员会”（African Affairs Board）。至此，英国政府已明确中非殖民地整体发展规划。
二战后，工党政府认为，以中非殖民地为切入点，平衡不同种族权益与地位，利用黑人原住民牵制白人分离主义者，维持和巩固非洲殖民地已迫在眉睫。为此，英国政府对“中非联邦”立场发生重大改变，从负责中非事务的常务助理次官科恩关于中非殖民地问题的表态中可观端倪：
我一直觉得，只有当北罗得西亚和尼亚萨兰的黑人在政治上成熟起来，能够对该问题作出明智决策，并在联邦架构中发挥有效作用时，联邦制才能实现。不过现在我必须承认，我开始有些怀疑：我们近期未尝试推进联邦制是否真的正确。（英国）将一个自治殖民地与两个保护领更紧密地联系起来，确实会带来相当大的行政难题，但我认为这些难题并非无法克服。
英国深谙黑人作为原住民的根本诉求就是民族解放，因此既要考虑遏制中非白人分离主义，也要阻止黑人独立。此后，英国政府的中非殖民地政策变得非常清晰坚定，即整合“中非联邦”，引导其逐步发展为英联邦成员国。但英国要建立“中非联邦”，必须平衡好中非三个殖民地的诉求，以及中非白人和黑人的不同利益，在中非殖民地内部建立并维护平衡的种族关系，任何一方凌驾于另一方之上都可能引发冲突，加剧殖民地内部分裂，破坏英国建立联邦的计划。
由于人口比例以及政治、经济发展等情况不同，中非三个殖民地对联合持不同态度。南罗得西亚白人占总人口比例最高，其目标是建立以白人统治为核心的自治领，最终实现完全独立。早在1922年公投中，多数白人拒绝加入南非联邦，期望建立自治政府。北罗得西亚是英属保护领，愿意通过南北合并提升自身独立性。尼亚萨兰也是英属保护领，白人人口最少，出于诸多现实考量，他们更倾向暂时维持现状。
在推动南北罗得西亚合并的白人精英中有两位最具代表性，一位是南罗得西亚总理戈弗雷·哈金斯（Godfrey Huggins），另一位是北罗得西亚立法局议长罗伊·韦伦斯基（Roy Welensky）。由于英国政府强烈反对合并，两地白人领袖转而支持建立联邦，追求完全独立。韦伦斯基在与工党殖民大臣琼斯会晤时表示，多年来，他一直认为合并是唯一解决方案；但现在，他提议建立某种形式的联邦，既能获得经济体扩大后的所有好处，又不会损害北罗得西亚黑人的利益。琼斯肯定该提议，指出各地种族政策差异排除了任何合并的可能，需要进一步发挥中非理事会作用；如果中非理事会不足以解决问题，有必要考虑是否建立某种新机制。琼斯强调，有三个事项需要仔细考量，即现在采取此行动时机是否合适、中非理事会潜力是否已被耗尽、能否设计一种让黑人相信其利益不会受到损害的制度。
对中非白人统治者而言，“中非联邦”是实现独立的机遇，“英属中非自治领的梦想即将成真”。1949年2月，哈金斯与韦伦斯基在维多利亚瀑布城召开以中非白人代表为主的会议，一致通过促进中非殖民地联合的决议。中非白人还在英国造势，“中非联合协会”伦敦委员会印发宣传册，称“中非联邦”是实现多种族伙伴关系的“唯一途径”。
然而，中非黑人精英并不支持“中非联邦”，他们期望建立黑人独立自治责任政府。1951年8月，工党殖民大臣格里菲思访问尼亚萨兰时，明显感到大多数黑人不愿意加入“中非联邦”。格里菲思会见当地两个黑人代表团，激进的“尼亚萨兰非洲人大会”（Nyasaland African Congress）反对“中非联邦”计划，主张建立黑人独立统治的国家；温和的“尼亚萨兰地方理事会”（Nyasaland Provincial Council）主要由酋长和受过教育的黑人组成，他们担忧“中非联邦”成立后，南罗得西亚白人会掠夺他们的土地，其政治权力将被削弱，但认为联邦具有经济潜力并有利于改善黑人教育等问题。
由于南罗得西亚推行的种族政策比北罗得西亚和尼亚萨兰更严苛，黑人领袖担忧“中非联邦”计划可能导致南罗得西亚种族政策扩张，损害黑人政治权益。他们利用反联邦情绪，建立并扩展不同殖民地黑人的合作，形成跨区域联合力量。但面对白人势力在中非殖民地占据绝对优势的情势，黑人精英认识到无法单纯依靠自身力量实现独立自治，因此对英国抱有期望甚至依附思想。尼亚萨兰黑人领袖黑斯廷斯·班达（Hastings Banda）在与格里菲思会晤时表示，以白人为导向的传统政策会让中非殖民地重蹈南非联邦覆辙，只有提高黑人地位，英国才能制衡阿非利卡人，实现平衡目标。班达还在《泰晤士报》刊文：“如果没有英国公正的官员协助，我们难以抗衡白人统治群体，也很难维护自身政治利益。我们不希望英国政府弱化对中非的控制。”
中非白人的支持和黑人精英阶层的依附性意愿，是英国推动“中非联邦”计划的有利因素。因此，工党政府试图争取中非白人和黑人共同支持，推进符合英国利益的“中非联邦”计划。然而，中非白人对中非殖民地有决定性影响力，如果实行以白人为统治核心的殖民政策，将对未来“中非联邦”产生负面影响。工党声称压迫式殖民政策已不合时宜，满足殖民地黑人精英在政治权利等方面的需求，是维护英国利益的必要让步，也是平衡殖民地政治生态的必然要求。1950年，科恩在会见北罗得西亚黑人领袖戈德温·莱瓦尼卡时重申，“黑人的利益不应从属于移民群体的利益”。
工党政府非常清楚，“中非联邦”计划不可能根本上改变黑人的劣势地位，也不可能完全满足黑人所有诉求。20世纪20年代英国提出“黑人利益优先”时，黑人无法撼动英国的权威，也不会从根本上影响英国殖民地政策制定。但二战后民族解放思想快速传播，黑人要求独立的诉求不断增强，此时再强调“黑人利益优先”有鼓励他们独立的意味，必将造成两大种族对立。于是，在“中非联邦”计划中，英国根据时局变化进行调整，注重强调各种族之间的“伙伴关系”。“黑人利益优先”强调单一种族利益，“伙伴关系”意味着“中非联邦”建立在不同种族势力平衡基础上。中非白人是“中非联邦”计划的支持者，也是中非殖民地实际权力的掌控者，在其看来，“伙伴关系”依然可以保护自身权利，是彻底摆脱英国控制的一种尝试。南罗得西亚总理哈金斯将此关系定义为“骑手与马”。为此，北罗得西亚黑人领袖达乌蒂·扬巴直言，中非白人将“伙伴关系”比作“骑手与马”的关系，就是压迫者与被压迫者的关系。
工党依靠底层工人阶级多数选票成为英国两大政党之一，希望借助于建立“中非联邦”得到底层黑人支持，占据人数优势，维护该联邦稳固，树立英国的“道德”形象。于是，工党全国执委会在政策宣传册中声称，除非中非黑人“作为平等的伙伴与我们携手并进，否则难以实现和平”。它凸显中非殖民地黑人群体在促进“中非联邦”发展中的积极作用，亦契合中非黑人日益兴起的民族解放浪潮。由于中非白人与黑人利益诉求不同，中非白人分离主义和黑人民族解放之间存在重大分歧，英国政府在应对中非内部争议时的任何偏向，都可能激化种族矛盾，导致“中非联邦”计划失败。“伙伴关系”有利于平衡两者的利益诉求。总之，工党政府主张在“伙伴关系”基础上，促使殖民地不同种族以“平等”身份进行合作，通过谈判就殖民地宪政问题达成一致，推进“中非联邦”计划顺利实施。
中非三地白人官员如何看待“中非联邦”计划，对该计划能否顺利实施至关重要，但他们与英国政府意见并不一致。其中，中非三地总督和中非理事会首席秘书的观点最具代表性。
南罗得西亚总督肯尼迪爵士认为，英国政府反对南北罗得西亚合并，引发南罗得西亚白人不满。他在致英联邦关系部常务次官利欣爵士的信中，转达时任南罗得西亚总理哈金斯的观点：英国政府不了解南罗得西亚当地现实，出于偏见否定白人自治诉求和既定治理路径，不理解按正统方式协商（negotiations on orthodox lines）无法在当地取得任何成效。面对英国政府对中非的新构想，南罗得西亚总督认识到，即便与北罗得西亚合并，短期内也无法实现独立，组建联邦作为妥协方案，与未来更大程度自治并不矛盾。北罗得西亚总督伦尼爵士特别关注境内阿非利卡人移民增加问题。为防止中非殖民地步南非联邦后尘，英国必须将前者牢牢控制在手中，应对阿非利卡人的民族主义扩张态势，维持英国对非洲殖民地的影响力。鉴于南非联邦局势，他担心北罗得西亚下次大选中阿非利卡人当选议员居多。他认为，这片领土深度认同与英国的联系、珍视英国生活方式，必须尽最大努力将其维持在英国控制之下，防止“灾难性”后果；同时还要努力维持白人和黑人的“伙伴关系”，“公平”对待黑人。尼亚萨兰总督科尔比爵士支持加强南北罗得西亚的联系，但反对将尼亚萨兰纳入“中非联邦”。他认为，尼亚萨兰的落后状态使其不能在联邦中充分发挥作用，当地黑人反对“中非联邦”的坚定态度不断增强。总之，南北罗得西亚总督基本支持“中非联邦”计划，尼亚萨兰总督则明确反对。
根据1929年“希尔顿·杨委员会”报告，当时该委员会对尼亚萨兰未来归属存在两种对立意见，多数派建议保持尼亚萨兰与周边殖民地的相对独立性，由英属东非高级专员管辖；少数派支持其与南北罗得西亚联合。1939年“布莱迪斯洛委员会”报告则全面支持尼亚萨兰与南北罗得西亚更紧密联合。英国政府最后决定，将尼亚萨兰纳入“中非联邦”计划，规定在联邦政府成立后，中非三地各自原有殖民地属性不变：北罗得西亚和尼亚萨兰维持保护领地位，仍由殖民部负责；南罗得西亚维持自治殖民地地位，继续由英联邦关系部负责。除中非殖民地内部经济联系考量外，尼亚萨兰犹如英国政府向“中非联邦”掺入的沙子，阻止南北罗得西亚合并、走向完全独立，阻止中非殖民地脱离英帝国，以维持英国对中非殖民地的权威和影响。同时，由于中非白人与黑人相互掣肘，两者实现独立自治也更艰难。因此，1952年，接替科恩的常务助理次官巴恩斯直言，英国坚持要求尼亚萨兰加入“中非联邦”。
中非理事会对“中非联邦”计划表示担忧。克拉克于1945—1948年担任中非理事会首席秘书，他认为如果英国政府不顾黑人反对强制建立联邦，可能导致行政体系崩溃；各地黑人对英国政府的信任将被摧毁，非洲属地可能不愿继续留在英联邦；建立中非联邦并非绝对必要，不应为此付出过高代价。第二任首席秘书本森认为，英国对中非殖民地要坚持“间接统治”原则，他称历史已证明，一旦土著酋长失去威望，英国的有效统治也随之消失。
“中非联邦”计划意味着一个更强大的中非殖民行政体系，将取代只具有咨询功能的中非理事会。前两任理事会首席秘书均建议英国政府应尽量维持现状，慎重考虑该计划。然而，作为“中非联邦”计划的决策者，英国政府坚持建立与南非联邦抗衡的“中非联邦”。1951年9月，工党政府在维多利亚瀑布城召开会议，殖民大臣格里菲思和中非三地领导人出席会议。格里菲思否决南北罗得西亚合并方案，表示以联邦形式整合中非殖民地的政策势在必行，具体制度安排可以商讨。此次会议上，白人代表和黑人代表仍对“中非联邦”计划存在分歧。会议遂决定于1952年中旬在伦敦再次举行会议，进一步调解各方意见。
1951年10月，工党在大选中被保守党击败，“中非联邦”计划由此出现诸多变化。保守党认为，工党的平衡过于偏向黑人，白人群体才是英国政府应对黑人民族解放浪潮的重要保障，积极争取中非白人支持、适度安抚黑人是平衡殖民地的关键，有利于推进“中非联邦”计划。新上台的保守党政府殖民大臣利特尔顿（Oliver Lyttelton）和英联邦关系大臣伊斯梅勋爵（Lord Ismay）均指出，黑人反对“中非联邦”计划，部分原因在于艾德礼工党政府的纵容，英国政府如果施加强有力的领导，很可能转变他们的态度。保守党政府认为，如果因为黑人施压而推迟甚至放弃“中非联邦”计划，将会导致灾难性后果——以非洲人大会为代表的黑人民族解放组织和运动的影响力极大扩展，中非白人失去信心，种族关系迅速恶化，有悖于平衡策略的原则。
中非殖民官员关于中非黑人坚定反对态度的报告，进一步强化保守党政府强制推行“中非联邦”计划的意向。中非理事会第三任首席秘书帕里指出，如今让黑人接受任何“更紧密联合”的可能已不存在。因此，保守党政府更加确信，在民族解放运动浪潮下，平衡策略的实施应主要依靠中非白人，有助于快速实现建立“中非联邦”的目标。1952年4月，保守党政府如期召开伦敦会议，主持商讨“中非联邦”计划相关事宜。北罗得西亚和尼亚萨兰黑人代表拒绝参会，认为保守党政府的“中非联邦”计划真实目的是阻止黑人实现自治。会议上，保守党政府与中非白人精英通过《“中非联邦”计划草案》白皮书。
1952年白皮书是保守党实施“中非联邦”计划的整体框架，修改了工党保障黑人权益的内容，包括削弱非洲人事务委员会职权、撤销非洲人权益部长职位等。保守党“中非联邦”的宪政框架严重限制黑人政治发展，无论是“中非联邦”议会的议席分配还是选民安排，黑人选民根本无力与白人选民竞争，所谓的民主选举实质上专属白人选民。
工党明确反对保守党修改的计划，认为它破坏中非稳定，不符合平衡策略。1953年3月3日，工党议会党团通过反对强制实施该计划的决议。英国工会代表大会也表示，“‘中非联邦’计划必须在得到黑人认可后才能推行，必须为北罗得西亚和尼亚萨兰的黑人提供充足保障”。
在英国议会关于修改后的“中非联邦”计划讨论中，保守党支持派议员与工党反对派议员展开激烈辩论，前者认为应先将“中非联邦”建立起来，在实践中对其逐步完善，“中非联邦”的经济发展将消除黑人的忧虑，错过这一契机将会彻底摧毁“伙伴关系”；而后者认为，中非黑人占据人口多数，“中非联邦”计划必须得到黑人认可方能推行，强推计划会导致种族关系恶化，酿成英国二战后“最悲剧性错误”。在黑人反对问题上，保守党认为，黑人尚未“完全开化”，绝大多数人对“中非联邦”计划一无所知，持反对意见的只是小部分受过教育的黑人，不能代表绝大多数黑人的观点；工党认为，保守党政府低估了黑人的反对力量，如果强制建立“中非联邦”，可能失去黑人信任。至于保障黑人权益，保守党认为，新“中非联邦”计划虽然撤销非洲人权益部长，但保留了非洲人事务委员会审议和搁置涉及黑人联邦议案的权力；工党认为，该计划是保守党政府与中非白人精英商定的协议，中非黑人并未参与新计划制定，极大削弱黑人权益保障机制。
保守党虽竭力为自己辩护，但实际证明它并未真正维护黑人权益。比如，保守党将非洲人事务委员会人数从10人削减到6人；工党原定的委员会主席由联邦内阁级的非洲人权益部长担任，显然更有权威。最终，保守党凭借议会多数议席优势，强行通过新的“中非联邦”计划。1953年8月1日，“中非联邦”正式成立。“中非联邦”高于中非三地原有行政体系，联邦总督（Governor-General）是英国女王在“中非联邦”的全权代表和最高元首，把控联邦立法流程，拥有联邦总理（Prime Minister）、联邦最高法院法官等主要公职人员任免权。
“中非联邦”的建立，被保守党政府视为殖民地政策的重要政绩。保守党在1955年竞选宣言中指出：“我们坚持种族伙伴关系原则，正如‘中非联邦’增强了白人与黑人的信心。我们将在英联邦和帝国框架内，在自治道路上提升殖民地民众的生活水平。”然而，“中非联邦”却陷入失衡，最终解散。
首先，“中非联邦”计划只是英国殖民体系或帝国政策的某种调整。在“道德”话语包装下，“平衡”的出发点是确保英国现实利益，而非殖民地民众福利。工党在推动“中非联邦”计划时，鼓吹该计划有利于黑人经济、社会和教育等方面发展，不仅具有战略意义，还具有“道德”价值。保守党也标榜“中非联邦”计划是英国履行“道德责任”的表现，承诺继续对中非“援助”，以此安抚黑人群体，维持“中非联邦”内部平衡。保守党议员在下院明确表示，世界正期待英国政府的“道德领导”。“中非联邦”计划的核心诉求是确保英国政府平衡策略的实施，维护和巩固英国国家利益。1945年，中非三地工业毛利润为550万英镑，其中140万英镑被用于支付黑人薪资；到1956年，“中非联邦”工业毛利润增长至8000万英镑，而黑人工资共计只有640万英镑。换言之，“中非联邦”建立后，经济确实出现大幅增长，但黑人工资占年工业毛利润的比例却由25%降为8%。1956年，中非白人年平均收入为1100英镑，黑人仅为70英镑。可见，在“中非联邦”经济增长过程中，中非白人与黑人经济地位不平等问题没有得到解决，“中非联邦”成为一个“扭曲的社会”。实际上，“中非联邦”计划加剧中非白人与黑人之间权利失衡。议会是“中非联邦”的政治权力中心，是中非白人掌握和维护其政治权力的工具，白人统治者的政治优势被强化，黑人政治权利没有得到实质性保障和提高。“中非联邦”计划本质上是英国基于内外形势作出的现实主义考量，其“道德”价值与国家利益是同义词。正如沃尔顿指出，英国政府试图用道德话语阐述和维护其权威的“合法性”。
其次，白人与黑人对“中非联邦”计划都存在疑虑。中非白人认为，工党的平衡策略偏向黑人，联邦建立虽是中非脱离英国控制的里程碑，但非洲人事务委员会的设立是走向完全自治的巨大障碍，可能导致“丧失实际自治而退回殖民统治”。保守党主张以白人为中心，导致黑人精英阶层失去对英国政府残存的信任，黑人民族解放运动迅猛发展。黑人认为，保守党政府的“中非联邦”计划缺乏有效保障，可能放任中非白人的种族歧视政策，遏制黑人政治权利发展，白人将利用“中非联邦”巩固其统治。尼亚萨兰黑人领袖班达等在《泰晤士报》发文指出：“如果英国政府把联邦计划强加给我们，我们将不遗余力进行反击。”
再次，中非白人分离主义在“中非联邦”建立后进一步得到强化。中非白人主张“定居者殖民主义”（settler colonialism），明确的主权诉求是其重要特点。“中非联邦”成立后，白人激进派代表罗得西亚党领袖斯托克尔认为，英国政府对黑人让步过多，对联邦事务干预权力过大，而“我们的事务依然是英国政客玩弄的游戏”。且中非白人始终存在反联邦基础，在南罗得西亚关于“中非联邦”计划的公投中，有1/3的人投反对票。在“中非联邦”成立后的大选中，代表白人激进派利益的邦联党（Confederate Party）对以哈金斯为首的联邦党（Federal Party）造成巨大政治压力。因此，“中非联邦”政府不断加大力度向英国政府施压。为维护“中非联邦”的稳定，保守党政府同意放宽联邦政府的外事权力，原则上接受扩大联邦议会的建议。1957年7月31日，“中非联邦”议会以2/3多数通过旨在扩大联邦议会的宪法修正案。在1953年和1957年联邦大选中，白人选民数量占据绝对优势，当选的普选议员均为白人。修正案进一步扩大白人政治优势，弱化黑人议员在联邦议会内的影响力。1958年1月9日，“中非联邦”议会通过选举议案，议案规定选民资格的财产和教育要求。非洲人事务委员会行使搁置权，认为该议案将导致黑人政治权利再次遭到严重损害，要求交由英国政府审定。
联邦宪法修正案和选举议案是否体现平衡？保守党与工党就此展开激烈争论。在政治方面，保守党认为，议案体现联邦宪政进步性，将增加黑人议员代表和黑人选民数量，扩大黑人政治权利范围；工党认为，中非白人与黑人议席配比与各自人口数量不匹配，处于劣势的黑人甚至有可能被完全排除在宪政框架外，违背英国政府对“伙伴关系”的承诺。在种族关系方面，保守党认为，议案中选民资格的确立兼顾中非白人与黑人差异，将推动联邦宪政从种族政治向政党政治发展，有利于安抚寻求自治领地位的中非白人，同时保障黑人的政治权利，符合平衡策略；工党认为，议案将进一步打击中非黑人对英国政府的信心，黑人将转向激进，与平衡策略不符。最终，保守党政府认为，“中非联邦”两项议案是“平衡的方案”，综合考虑了各方利益；即使面对黑人反对的压力，英国政府也必须坚定推行。英联邦关系大臣霍姆勋爵认为，扩大联邦议会规模将使更多黑人在议会中获得影响力，有利于两大群体之间实现“权力平衡”。在《非洲：未来十年》的报告中，保守党政府重申针对非洲殖民地的平衡策略，指出殖民地白人的主张与黑人的诉求代表两个极端，英国政府要“在两者之间寻求平衡”。
保守党政府对联邦修宪议案和选举议案的认可，使黑人彻底丧失对“中非联邦”乃至英国政府的幻想。工党全国执委会在声明中指出，“当前‘中非联邦’政府凌驾于非洲人事务委员会之上，削弱了黑人对‘中非联邦’宪法的信心，加深了他们对联邦的敌意”。黑人纷纷抛弃“伙伴关系”的标语，爆发激进反抗运动，尼亚萨兰宣布进入紧急状态。1959年，英国政府成立“德夫林委员会”调查尼亚萨兰暴力冲突问题。7月，“德夫林委员会”调查报告指出，尼亚萨兰已沦为“警察国家”（police state）。尼亚萨兰暴力冲突，反映黑人争取国家独立的决心。保守党内部在中非种族问题上分歧也逐渐加深，“中非联邦”可能成为分裂保守党的“政治战场”。工党在1959年大选宣言中称，工党曾警告保守党，绝大多数黑人反对“中非联邦”计划，但该政府仍独行其是。英国工会代表大会总理事会也发布声明，指责保守党政府“难逃其咎”。
在国内外压力下，保守党麦克米伦政府于1959年组建“蒙克顿委员会”，负责考察“中非联邦”的宪政框架。“蒙克顿委员会”调查报告指出，中非白人与黑人在政治和经济上完全不平等，只有对联邦宪政和种族政策进行迅速和彻底的改革，才能建立平衡的“伙伴关系”。报告建议在保留联邦基础上，保障和扩大黑人的政治权利。英国政府采纳“蒙克顿委员会”报告的建议，试图以此维持“中非联邦”的存续。在尼亚萨兰，英国政府提高黑人政治权利的计划较为顺利。“中非联邦”总理韦伦斯基认为，尼亚萨兰的白人定居者数量少、经济潜力有限，失去此“累赘”不会对联邦造成致命打击。
在北罗得西亚，英国政府的计划招致强烈抵制。1961年2月，英国政府提出增加立法会黑人议员方案，遭到白人反对。6月，英国政府提出新方案，该方案经过北罗得西亚总督修改，偏袒白人，遭遇黑人抵抗。1962年，英国政府认识到，若继续坚持维护白人少数统治，将引发白人与黑人公开冲突，不仅严重损害英国的国际形象，还可能危及比“中非联邦”更重要的利益。
同年2月28日，英国第三次公布新方案，保障黑人政治权益。英国政府试图通过对黑人政治权利诉求的部分让步，削弱中产阶级黑人对民族解放组织的支持，争取黑人精英与“开明”白人的合作。然而，黑人精英已完全失去对保守党政府的信任，他们确信“中非联邦”根本无法满足其充分融入公民社会的要求。北罗得西亚黑人领袖肯尼思·卡翁达出狱后表示，他不会接受韦伦斯基提出的任何形式的“伙伴关系”。鉴于尼亚萨兰与北罗得西亚的局势，南罗得西亚白人对分离主义组织的支持率上升。12月，南罗得西亚举行选举，新成立的“罗得西亚阵线”（Rhodesian Front）击败长期执政的“联合联邦党”（United Federal Party），主张南罗得西亚单独独立。
至此，“中非联邦”彻底失去中非白人和黑人支持。1963年12月31日，“中非联邦”正式解散。1964年7月6日，尼亚萨兰独立，更名为马拉维；1964年10月24日，北罗得西亚独立，更名为赞比亚。两国均建立起由黑人领导的多数统治政府。1965年11月，南罗得西亚单方面宣布独立。工党威尔逊政府上台后，提出改善南罗得西亚黑人政治地位的“六项原则”，以“保证不会出现少数对多数或多数对少数的压迫”。然而，面临巨大经济压力和严峻国际形势，相对衰落的英国无力实施平衡策略。1980年4月18日，南罗得西亚黑人领袖罗伯特·穆加贝建立黑人多数统治的政府，更改国名为津巴布韦。原中非三个殖民地全部独立，英国“中非联邦”计划彻底失败。
“中非联邦”计划是战后英国政府的殖民地新政策，涉及中非三地以及中非白人与黑人之间的利益平衡。英国政府通过平衡白人与黑人之间的诉求，抑制殖民地白人分离主义和黑人民族解放运动，引导中非殖民地平稳渐进地转变为英联邦成员，从而维护英国权威和利益。“中非联邦”计划凸显英国政府意志，是其均势外交传统在殖民地事务中的应用，也是“无形帝国”理念在英帝国解体过程中的回响。
二战后，英帝国摇摇欲坠。在民族解放浪潮和白人分离主义运动冲击下，一个领土统一的“中非联邦”有利于英国维护殖民利益和帝国遗产，符合英国利益最大化目标。英国深知战后英帝国解体已是大势所趋，因此全盘操控“中非联邦”的建立，为其制定“英式”宪政框架，确保该“未来国家”遵从英国旨意。英国通过平衡策略和标榜“道德”形象，增加黑人和白人对英国的好感和依赖，利用三个殖民地的不同诉求并进行强势整合，借机打击白人分离主义，延缓黑人民族独立，遏制南非联邦“消极”影响，在英帝国和英联邦之间铺设一个平稳过道，保证“中非联邦”在整体上转入英联邦。
在实施“中非联邦”计划过程中，英国政府强调中非内部各群体矛盾，规避英国殖民统治才是冲突根源，极力掩盖殖民主义罪恶，所谓“伙伴关系”最终演变为“对抗关系”。“中非联邦”计划没有阻止南罗得西亚“重蹈”南非联邦“覆辙”，也没有解决种族冲突，反而增加原中非殖民地各群体的独立意识和离心倾向，最终促使中非三地独立。而且，英国平衡策略遗患无穷，成为独立后三国内部种族矛盾与暴力冲突长期延续的重要因素。
“中非联邦”计划绝非偶然性区域整合尝试，而是英国长期谋划从英帝国向英联邦过渡、抢占后帝国时代控制权的战略性举措。“中非联邦”计划的制定、实施与终结，是“日不落帝国”斜阳余晖的写照，更深刻昭示殖民主义违背历史潮流、终将走向消亡的必然宿命。面对战后席卷全球的非殖民化浪潮，英国不想被动接受帝国瓦解的命运，便重操现实主义外交的传统技艺，应对战后非殖民化问题，力求实现帝国遗产的平稳过渡与影响力延续，维持“大英帝国”体面。英国“中非联邦”计划出发点和根本目的始终是自身利益，在“道德原则”外衣下，通过“伙伴关系”等话术对其殖民政策进行包装，弱化殖民统治的负面形象，以保证英帝国解体进程朝着有利于自身方向发展。英国政府通过平衡策略调解白人与黑人之间的冲突，诱使中非殖民地白人和黑人两大群体服从英国意志，确保“中非联邦”计划顺利实施，延缓英帝国彻底解体。然而，英国政府的平衡策略并非真正意义上的调解机制，不可能促发根本性制度变革。“中非联邦”计划在英国利益至上中寻求平衡，本身就隐含某种悖论。殖民地白人希望保持“联邦政府”中的优势权力，殖民地黑人期望建立黑人主权国家，二者的根本矛盾是英国任何殖民政策都无法化解的。
（作者孙朝靖，系南京大学历史学院特任助理研究员；刘成，系南京大学历史学院教授）
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