制裁与出口管制典要

2026-07-13

导读：概要欧盟委员会于2026年6月9日公布第21轮对俄制裁方案的政策框架

概要

欧盟委员会于2026年6月9日公布第21轮对俄制裁方案的政策框架，计划进一步压缩俄罗斯能源收入，扩大对俄罗斯银行、加密资产平台和第三国规避网络的限制，并加强对“影子舰队”、液化天然气运输、无人机产业链及高性能金属材料的控制。与此前数轮制裁相比，第21轮方案更突出金融体系穿透、第三国反规避和海运服务管控，同时首次将部分俄罗斯渔业产品以及俄军服役人员入境限制纳入讨论范围。

截至7月10日，欧盟成员国仍未形成一致意见。当前分歧集中于俄罗斯原油价格上限、渔业产品进口、液化天然气运输、俄罗斯军人入境限制以及部分个人制裁名单。希腊、塞浦路斯和马耳他关注航运及能源市场影响；葡萄牙和德国关注鱼类进口及食品产业链；法国和意大利对军人入境限制的证据标准与执行范围持保留意见；保加利亚则对俄罗斯东正教牧首基里尔和卢克石油公司相关人士瓦吉特·阿列克佩罗夫的列名表示反对。

从后续走势看，欧盟仍有较大概率在7月13日至15日之间通过经过明显收缩的妥协版本。原油价格上限具有明确的7月15日政策期限，因而最可能优先获得处理。争议较大的个人名单、军人入境限制和部分贸易措施则可能被缩小、延后或者从整体方案中拆分。第21轮制裁最终即使通过，其内容也可能与委员会6月9日公布的初始方案存在较大差距。

一、第21轮制裁方案的主要内容

（一）能源制裁：冻结原油价格上限并扩大海运执法

第21轮方案最紧迫的内容，是暂停俄罗斯原油价格上限的自动调整机制。

欧盟现行俄罗斯原油价格上限为每桶44.10美元。根据第18轮制裁建立的动态机制，该上限原则上每六个月调整一次，以维持在俄罗斯原油平均市场价格以下约15%的水平。下一次调整时间为2026年7月15日。由于中东局势、霍尔木兹海峡风险及国际油价上涨，自动调整可能将上限提高至约58美元。欧盟委员会担心，这一变化将扩大俄罗斯石油出口收入，因此建议把44.10美元的现行上限维持至2027年1月。

价格上限机制本身并不禁止第三国购买俄罗斯石油。其法律结构主要限制欧盟经营者为高于价格上限的俄罗斯海运石油提供运输、保险、融资、经纪和相关海事服务。欧盟委员会将该机制定位为同时实现两项目标：压缩俄罗斯能源收入，并维持俄罗斯石油在全球市场的供应，避免因供应骤减推动国际油价上涨。

除价格上限外，第21轮方案还计划新增约30艘“影子舰队”船舶，将部分为受制裁船舶提供加油、卸货和其他支持服务的船舶纳入列名标准，并扩大对处理俄罗斯石油的港口、机场、炼油设施和相关基础设施的限制。欧盟还计划限制向俄罗斯出售液化天然气运输船，并收紧俄罗斯液化天然气通过欧盟水域或基础设施运输、中转的条件。

这表明欧盟的能源制裁继续向运输链和服务链延伸。监管重点已经覆盖船东、船舶管理人、保险公司、加油服务商、港口经营者、贸易商、炼油厂和其他海上支持服务机构。

（二）金融制裁：扩大银行交易禁令和资产冻结

金融部门是第21轮方案的另一核心领域。

根据欧盟委员会公布的信息，方案拟对接近90家银行采取资产冻结措施，并对35家银行实施交易禁令，其中包括4家位于俄罗斯境外的银行。欧盟同时计划打击为俄罗斯提供结算、贸易融资和制裁规避服务的第三国金融机构。

资产冻结与交易禁令在法律效果上存在区别。资产冻结通常围绕被列名主体在欧盟境内的资金和经济资源展开，并禁止直接或间接向其提供资金或经济资源。交易禁令的覆盖范围通常更加广泛，可能禁止欧盟经营者与目标银行开展全部或者特定类型的业务。

欧盟试图通过扩大交易禁令，进一步压缩俄罗斯利用中小银行、地区性金融机构和第三国结算渠道替代受制裁大型银行的空间。该政策方向说明，欧盟正将监管范围从俄罗斯核心金融机构延伸至俄罗斯境外的辅助支付网络。

（三）加密资产：针对平台及其所在第三国建立更强限制

第21轮方案拟对11家被认为协助俄罗斯规避制裁的加密资产平台实施交易限制。相关平台可能位于俄罗斯，也可能设在第三国。

更值得关注的是，欧盟委员会提出建立针对第三国加密资产服务的整体性限制工具。当某一第三国长期容纳或者支持为俄罗斯提供规避服务的加密资产平台时，欧盟未来可能对该国相关加密资产服务采取更广泛的禁止措施。

这一设计将欧盟传统的名单制制裁与国家层面的反规避工具结合起来。其政策含义在于，单个平台、单个钱包地址或者单个经营者的列名，可能逐步升级为针对特定司法管辖区相关服务网络的整体限制。

（四）第三国反规避：扩大对境外银行、油商和炼油企业的压力

第21轮方案计划针对约20家位于第三国的银行、加密资产平台、石油贸易商和其他中介机构采取措施。有关主体被欧盟认为参与俄罗斯能源贸易、金融结算或者制裁规避活动。

方案还拟列名第三国炼油企业和石油贸易商，并加强对俄罗斯原油通过第三国加工、转售或者重新进入国际市场的监管。欧盟的政策关注点逐渐覆盖以下交易路径：

俄罗斯原油由非俄罗斯贸易商购买；通过第三国航运企业运输；由第三国炼油厂加工；使用境外银行或者加密资产完成结算；成品油随后流向欧洲或其他市场。

这一安排反映出欧盟制裁政策继续向俄罗斯境外延伸。虽然欧盟并未全面复制美国式次级制裁制度，其通过交易禁令、实体列名和反规避工具产生的第三国影响正在持续增强。

（五）贸易限制：无人机、航空航天材料和汽车零部件

在出口限制方面，第21轮方案计划扩大针对俄罗斯军事工业基础的物项范围，包括无人机地面支持设备、干扰系统、发射系统，以及用于国防和航空航天领域的高性能金属和合金。

这些措施体现出欧盟对俄罗斯无人机生产、维护和部署能力的持续关注。管制对象已经从无人机整机及核心电子元件，延伸至发射、控制、干扰、地面保障以及材料供应体系。

在进口方面，方案拟禁止从俄罗斯进口价值约6000万欧元的部分金属、矿石和汽车零部件。尽管相关贸易金额有限，这类措施可以减少俄罗斯特定工业部门获得欧盟市场收入的机会，同时压缩经由民用工业供应链支持军事生产的空间。

（六）渔业产品：首次系统触及俄罗斯鱼类进口

第21轮方案首次对俄罗斯渔业产品提出较大范围的进口限制，涉及鳕鱼、狭鳕及其他鱼类产品。部分产品可能适用全面禁止，部分产品可能通过配额、过渡期或者逐步削减方式限制进口。

将渔业纳入制裁具有双重政策意义。一方面，欧盟希望减少俄罗斯从食品及渔业出口中获得收入；另一方面，渔业产品直接关联成员国食品供应、加工产业和消费者价格，因此也成为第21轮谈判中最具国内经济敏感性的领域之一。

（七）俄罗斯军人入境限制

欧盟委员会还提出，限制自2022年俄乌冲突全面升级以来曾在俄罗斯武装力量服役的人员进入欧盟。

初始方案覆盖范围较宽，可能涉及曾在俄军服役或者参与相关军事行动的人员。经过成员国磋商，谈判文本已逐步缩小至直接参与对乌军事行动的人员，并可能主要适用于短期申根签证。

这一措施的政策目标，是将个人出入境限制从高级军官、政治人物和被列名个人，扩大至参与军事行动的普通人员。但在身份核实、证据收集、司法审查和比例原则方面，该措施面临较高执行难度。

（八）新增个人和实体名单

第21轮方案还包括一批新增个人和实体。其中争议较大的潜在列名对象包括俄罗斯东正教牧首基里尔，以及与卢克石油公司具有密切关联的瓦吉特·阿列克佩罗夫。

新增名单还可能涉及俄罗斯能源、金融、军工、航运、无人机和信息活动相关主体。由于完整附件尚未正式公布，企业目前无法仅依赖媒体披露形成最终筛查清单。

二、成员国之间的主要争议

（一）原油价格上限：制裁强度与能源市场稳定之间的冲突

原油价格上限是当前最具时间压力的争议。

欧盟委员会希望冻结44.10美元的现行上限，避免7月15日自动调整后上升至约58美元。希腊、塞浦路斯和马耳他则要求审慎处理冻结安排。这三个国家拥有较大的航运、船舶管理和海事服务产业，对价格上限与国际油价严重脱节可能造成的市场后果尤其敏感。

相关成员国主要提出三方面考虑。

第一，价格上限机制原本由G7价格上限联盟协调实施。欧盟单独冻结可能造成欧盟与美国、英国及其他参与方之间的政策差异。

第二，价格上限与市场价格差距过大时，俄罗斯石油贸易可能进一步转向非欧盟船东、非西方保险体系和“影子舰队”。欧洲航运企业可能失去业务，欧盟对俄罗斯石油运输链的可见度也可能下降。

第三，中东局势已经增加全球能源市场的不确定性。航运国家希望保留在油价、供应和运输安全发生重大变化时重新调整政策的空间。

因此，最终妥协可能缩短冻结期限，增加提前审查条款，或者要求欧盟委员会加强与G7伙伴的协调。

（二）鱼类进口：俄罗斯收入目标与成员国食品供应链之间的冲突

葡萄牙对俄罗斯鳕鱼进口限制表示强烈关切。鳕鱼在葡萄牙食品消费和加工产业中占有重要位置，突然禁止进口可能影响原料供应、企业成本和消费者价格。

德国则主要关注狭鳕进口及相关食品加工产业。德国已与欧盟委员会就逐步削减进口或设置过渡安排取得一定进展，葡萄牙方面截至7月10日仍在寻求进一步妥协。

这一争议说明，随着欧盟制裁从金融、能源和军工领域进入普通食品贸易，成员国对国内产业成本和消费者影响的敏感度明显上升。最终文本很可能通过配额、存量合同豁免、过渡期或分阶段削减的方式降低冲击。

（三）液化天然气运输：限制俄罗斯能力与维护航运利益之间的冲突

禁止向俄罗斯出售液化天然气运输船，以及限制俄罗斯液化天然气通过欧盟水域或相关设施中转，也是谈判中的困难事项。

这类措施可能影响船舶销售、租赁、融资、保险、船级服务、港口服务和既有运输合同。成员国需要处理存量合同、第三国船东、船舶所有权变化、紧急避险以及能源供应安全等问题。

最终措施可能通过设置合同履行过渡期、目的地限制、特定情形豁免和更精确的船舶识别标准获得成员国支持。

（四）俄罗斯军人入境限制：政治信号与法律可执行性之间的冲突

法国和意大利对俄罗斯军人入境限制持保留意见。两国关注的重点包括人员范围过宽、身份识别困难、证据不足以及欧盟理事会在司法诉讼中的举证压力。

欧盟需要证明相关人员实际参加了对乌军事行动，并确保限制决定符合比例原则。对于缺乏公开军籍记录的普通士兵，成员国领事和边境机关很难仅凭护照信息完成判断。

因此，谈判文本已经从“曾在俄罗斯武装力量服役”逐步收窄至“直接参与全面侵乌行动”，并可能仅针对短期签证。这一调整可以提高措施的可执行性，但覆盖范围和政治象征意义也会相应下降。

（五）个人名单：保加利亚围绕基里尔和阿列克佩罗夫划定红线

保加利亚反对将俄罗斯东正教牧首基里尔列入制裁名单，认为相关措施可能在国内引发宗教和政治争议。

保加利亚同时反对列名瓦吉特·阿列克佩罗夫。卢克石油公司已经围绕其在保加利亚的资产和政府措施提出约30亿欧元的赔偿主张。保加利亚担心新增制裁可能影响其在有关法律争端中的立场。

由于欧盟制裁需要27个成员国一致同意，个别个人名单往往成为最后阶段最容易调整的谈判筹码。截至7月9日，欧洲方面已在讨论删除基里尔或者软化相关个人制裁安排。

（六）争议的本质：成员国正在重新分配制裁成本

第21轮制裁的内部争议主要围绕三类成本展开。

第一类是直接经济成本，包括航运业务、鱼类供应、能源价格、炼油和港口服务。

第二类是法律执行成本，包括个人身份认定、制裁证据、司法审查和存量合同处理。

第三类是国内政治成本，包括宗教关系、传统产业、食品价格和政府对外法律争端。

欧盟成员国继续对向俄罗斯施压保持总体政治共识，但对具体措施引发的国内成本缺乏统一承受意愿。这使制裁谈判逐渐形成一种固定模式：委员会提出较宽方案，成员国围绕本国产业和政治利益要求豁免，最终文本通过缩小范围、增加过渡期和删除争议对象获得一致同意。

三、后续演变预测

（一）基准情景：7月13日至15日通过收缩后的整体方案

当前最可能的情景，是欧盟在7月13日外长会前后或者7月15日价格上限调整期限前，通过经过明显修改的第21轮制裁方案。

欧盟已经进入谈判最后阶段，多数措施的政治方向争议有限。真正阻碍一致同意的是少数具体条款和个人名单。欧盟过去多轮制裁谈判显示，成员国通常会在最后阶段通过删除个别对象、延长过渡期或者增加豁免条件完成交易。

在这一情景下，最终方案可能具有以下特征：

原油价格上限继续维持在44.10美元，但冻结期限可能缩短，或增加提前审查机制；俄罗斯军人入境限制缩小至有证据证明直接参与对乌作战的人员；鱼类进口限制采用逐步削减、配额或者过渡期；液化天然气运输措施增加存量合同和特定航运安排；基里尔和阿列克佩罗夫中的一人或两人被移出最终名单。相关妥协方向已经出现在7月上旬的谈判文本中。

这意味着，第21轮方案仍可能以金融、银行、加密资产和第三国反规避措施为主体获得通过，政治象征性较强或者国内经济影响较大的措施则出现收缩。

（二）备选情景：拆分原油价格上限，其他措施继续谈判

若成员国无法就整体方案达成一致，欧盟可能将原油价格上限冻结从第21轮方案中单独拆出。

这一安排的原因在于，7月15日存在明确时间节点。若欧盟未及时采取行动，动态机制可能自动将价格上限提高至约58美元。欧盟委员会认为，这将向俄罗斯释放错误的政策信号，并扩大俄罗斯石油收入。

因此，欧盟可能优先通过一项技术性或者独立法律决定，将44.10美元的上限暂时维持一段时间。银行、渔业、液化天然气、军人入境和个人名单等措施则继续留在第21轮方案中谈判。

这一情景能够避免最紧迫的政策后果，同时减少成员国在短时间内接受全部争议条款的压力。Euronews援引外交人士表示，拆分方案已经被视为谈判失败时的可行选择。

（三）低概率情景：整体方案推迟至夏季休会后

如果保加利亚继续坚持对个人名单的否决立场，航运国家拒绝接受价格上限安排，葡萄牙未获得满意的渔业豁免，整体方案可能被推迟至夏季休会后继续讨论。

即使出现这一情形，欧盟现有对俄经济制裁仍将继续有效。欧盟理事会已于2026年6月25日将相关经济制裁延长12个月，至2027年7月31日。第21轮方案延期不会造成现有制裁法律框架失效。

整体延期的主要影响是新增制裁无法及时生效，尤其会延迟对第三国银行、加密资产平台、影子舰队船舶和新增贸易物项的限制。其政治影响可能更加明显，因为欧盟将难以在预定时间内展示进一步制裁俄罗斯的能力。

（四）中期趋势：最终方案的重点将进一步转向反规避

无论第21轮方案以何种形式通过，欧盟对俄制裁的中期方向已经较为清晰。

首先，欧盟将继续扩大对俄罗斯境外金融机构、加密资产平台、油商、炼油厂和航运公司的列名。俄罗斯国内主体已经受到广泛制裁，新增压力越来越依赖对外部支持网络的识别和限制。

其次，海运执法将覆盖更多辅助服务。监管重点将从运输俄罗斯石油的油轮，扩展至加油船、货物转运船、船舶管理公司、保险机构、港口经营者和其他海事服务机构。

再次，加密资产可能成为欧盟反规避政策的重要试验领域。欧盟委员会提出的第三国加密资产服务限制，为未来采取更接近行业性或者司法管辖区层面的措施提供了制度入口。

最后，欧盟制裁将继续进入普通贸易和供应链领域。鱼类、汽车零部件、金属材料和运输设备等产品被纳入讨论，说明制裁范围正在从传统战略行业延伸至更广泛的商业活动。

结论

第21轮对俄制裁的政策主线，是通过金融体系、能源运输、加密资产和第三国中介网络继续压缩俄罗斯获得收入、融资和关键物资的能力。

当前谈判僵局反映出欧盟制裁进入深水区后的成本分配问题。银行和俄罗斯军工企业制裁相对容易形成政治共识；涉及航运、食品、液化天然气、宗教人物和普通军人时，成员国的国内利益与法律顾虑迅速上升。

未来数日最值得关注的变量包括：欧盟是否在7月15日前冻结44.10美元的原油价格上限；基里尔和阿列克佩罗夫是否从最终名单中删除；俄罗斯军人入境限制是否进一步收窄；葡萄牙能否获得鳕鱼进口过渡安排；以及第21轮方案是否采取整体通过或拆分处理。

从政策演变角度看，第21轮方案即使经过较大幅度削减，也不会改变欧盟对俄制裁向第三国网络、金融中介和供应链深层结构延伸的趋势。最终法律文本中的第三国银行、加密资产平台、油商、炼油企业、船舶及相关所有权和控制关系，将构成企业合规审查的核心。

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