2026年6月30日，最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号，下称《建工解释二》）正式施行。本次司法解释直击行业长期痛点，明确了固定总价合同调价边界、政府项目延期审计、质保金返还规则及行政监管与民事裁判衔接等关键问题。同时，新规重构了实际施工人与农民工的维权路径，对建筑施工企业、包工头（工程实际控制人）及一线农民工三类主体的资金安全、履约风险与维权渠道产生深远影响。

本文基于《建工解释二》的条文规定，结合最高人民法院答记者问的权威解读和建工领域的实务经验，从法条释义、三类主体的差异化影响以及合同风险防控等角度进行系统梳理，供工程企业法务人员、工程实际控制人、劳务班组等相关方参考使用，以期帮助各方准确理解新规、有效防范法律风险。

1. 法条原文

第九条：建设工程施工合同约定按照固定价格结算工程价款，当事人以约定的建设工期内人工费、主要建筑材料价格发生重大变化为由请求调整工程价款的，人民法院不予支持，但是当事人另有约定或者符合民法典第五百三十三条关于情势变更规定的除外。

第十条：采用固定总价的建设工程施工合同解除后，当事人就质量合格的已施工部分工程价款没有约定且不能协商一致的，人民法院可以参照合同订立时建设工程所在地建设行政主管部门发布的计价标准、计价方法或者工程建设领域相关规范，确定承包人已施工部分工程价款占全部工程价款的比例，并以该比例乘以合同约定的固定总价确定承包人已施工部分工程价款。

2. 重点释义

（1）固定价合同风险完全回归契约，市场涨价不再是法定调价理由

本次司法解释将固定总价、固定单价全部纳入统一约束范围，彻底改变过往部分地区法院材料暴涨即酌情调差的裁判思路。司法裁判核心逻辑：固定价模式属于商业定价选择，承包人签约前应当预判钢材、水泥、人工波动风险，正常幅度涨价属于可预见商业风险，法院不应主动平衡亏损。近年来建材价格波动剧烈，由此引发的建筑工程施工合同纠纷不断增多，这也要求承包人在签约前更要做好相关风险预判。

实务误区纠正：不少工程从业者认为“材料涨幅超30%法院会支持调价”，新规实施后该思路将完全失效，现仅有两条合法调价通道：①合同书面明确设置主材调差条款（约定调价触发阈值、计算方式、甲方审批流程等）；②达到《中华人民共和国民法典》第五百三十三条情势变更标准。

需要特别说明的是，情势变更适用门槛极高，仅适用于不可预见、双方无过错、价格波动超出行业常规区间、继续履行将导致一方严重亏损、合同基础条件发生根本性变化的情形，单纯市场周期性涨价几乎无法被法院认定为情势变更。

（2）中途停工、合同解除统一按“比例计价法”进行鉴定，填补烂尾项目结算规则空白

过往工程停工后，固定总价项目已完工程量结算无统一裁判标准，有的法院按定额全额鉴定，有的直接按完工比例估算，裁判尺度不一。新规第十条确立唯一法定计算方式：先按项目当地住建部门同期计价规范算出已完工程占总工程价值比例，再乘以合同包干总价得出应付工程款，无需整体推翻固定总价约定，大幅降低鉴定周期与鉴定费用。

附加限制前提：仅适用于工程质量合格的项目，已施工部分存在结构性、功能性质量缺陷且无法修复的，无权按本条主张价款。

同时，在此提示工程从业者，在项目停工后，应及时与发包方对施工界面和施工工程量进行书面确认，固定已施工的工程范围，防止因后续施工单位进场施工导致无法确定前者工程量的问题。

3. 固定总价合同下合法调整工程价款的四类法定情形

（1）书面合同约定调价机制

签约时在专用条款中写明主材价格浮动阈值（如钢材涨跌超±5%可按月调差）、调价材料范围、认价流程、签证确认要求等内容，明确调差需结合每月工作量及实际采购情况执行，同时，对于甲方签字盖章的材料认价单可作为调价的依据。

（2）发包人原因导致工期延误，延误期间材料涨价差额由发包人承担

因甲方未按时交付场地、变更图纸、逾期支付进度款、未及时出具施工许可造成工期拉长，延误阶段产生的人工、材料涨价不属于承包人应承担的固定价风险。根据《中华人民共和国民法典》相关规定及司法裁判规则，因发包人原因导致工期延误且延误期间材料价格上涨的，承包人可以主张依照市场价（工程造价管理部门颁布的调价文件、信息指导价）调整价差，调价费用由发包人承担。承包人可通过提供详细的劳务用工记录、劳务合同、工资发放凭证等资料，以工期签证、损失索赔函的形式主张价款调整，不受第九条约束。

（3）工程设计变更、增量签证对应的新增工程量单独计价

固定总价仅覆盖图纸范围内的原有工程量，对于甲方出具书面变更单增加的施工范围、变更施工工艺所产生的增量部分，可单独按定额或市场价结算，不属于固定总价包干范围。实务中务必留存甲方或监理盖章的变更签证，口头变更无法律效力，且发生诉讼后无法进行有效举证。

（4）满足法定情势变更要件，通过诉讼请求法院变更合同价款

在情势变更下，需同步举证，价格波动超出行业历史极值、签约时无法预判、自行承担亏损将导致企业资金链断裂、多次书面与发包人协商调价无果，且无任何一方恶意拖延、囤货套利行为，针对该事项，举证难度极大，建议仅作为兜底维权手段。

1. 法条原文

第十三条：发包人与承包人约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，但是审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符，承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许。

前款规定的合理期限，当事人有约定的，按照约定；没有约定的，人民法院综合工程规模和工程造价金额、复杂程度等因素确定，但是该期限不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。

发包人与承包人未约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。

2.重点释义

本条是本次司法解释对中小施工方、包工头最利好的条款，彻底打破国有资金项目、政府投资项目甲方利用审计无限期拖欠工程款的行业潜规则。长期以来，在政府投资或国有资本投资的工程项目中，建设方常强制约定以政府审计结论作为结算依据，而我国《审计法》与《审计实施条例》未明确规定政府审计时限，这就导致了工程实践中“久拖不审”“久审不决”，甲方以此为由拒绝或迟延支付工程款的乱象频发，甚至出现施工方工程款被拖欠长达七八年的情况。本次司法解释从司法层面彻底破解这一行业痛点，主要分为三层核心规则：

（1）无书面约定审计结算，审计报告对双方无约束力

大量政府项目的甲方在合同中未明确约定“最终价款以审计为准”，却在竣工后以审计未完成为由强行拒付尾款，本次新规明确该抗辩理由完全无效，在双方合同未明确约定审计的情况下，甲方无权以未完成审计为由拖延结算。

（2）即便约定审计结算，最长审计期限不得超过1年

自承包人完整提交竣工结算图纸、签证、验收资料当日起算，无论项目体量大小，非因承包人自身原因导致1年内未出具审计/财政评审结论，承包人有权跳过审计，直接向法院申请工程造价司法鉴定，以鉴定结果作为最终结算依据。

实操关键提示：提交竣工资料时，必须要求甲方、监理出具书面签收单，标注完整资料清单、提交日期，无签收记录将无法证明1年期限起算点。

（3）审计结论明显背离合同约定，可直接推翻审计结果

若审计机构恶意下调工程量、擅自更改合同约定单价、漏算签证增量，承包人无需等待审计复核流程，可直接起诉并申请司法鉴定。在建设工程纠纷案件中，司法鉴定是厘清事实、化解争议的关键环节，且司法鉴定结论的采信有明确规范，法院会优先采信鉴定意见，否定不合理审计结论。

3. 针对延期审计的实操应对方案

（1）签约阶段：国有项目需在合同专用条款中明确审计期限、超期付款违约责任，例如，约定“审计超1年未出具结论的，按承包人报送结算金额的95%支付尾款”。

（2）竣工阶段：同步提交全套结算资料的纸质版与电子版，并留存签收记录、邮寄物流凭证及邮件记录。

（3）超期处置：提交资料满10个月时，应向甲方发送书面催告函（以EMS邮寄方式送达，并留存回执），催告其限期出具审计报告；满1年后直接启动诉讼程序与造价鉴定。

1. 法条原文

第十四条：建设工程施工合同解除，承包人主张预留工程质量保证金以其应得工程价款为基数计算的，人民法院应予支持。工程质量保证金返还期限从承包人退场之日起算；施工合同在承包人退场后解除的，从解除之日起算。

建设工程施工合同无效且工程未完工，承包人主张预留工程质量保证金以其应得折价补偿款为基数计算的，人民法院应予支持。工程质量保证金返还期限从承包人退场之日起算。

2. 重点释义

过往司法实践中，质保金起算时间存在竣工验收日、结算完成日、交付使用日等多种标准，对于停工烂尾这类未完工程的质保金返还更是长期无明确裁判依据，且司法实践中，特殊情形下的质保金起算点也一直存在争议。本次新规统一以“退场即起算质保期”作为核心标准，对垫资施工的工程企业、包工头现金流形成强力保护。为实现上述目标，本次新规从以下方面对质保金的计算与返还作出调整：

（1）无论工程是否完工、合同是否有效、是否中途解除，只要承包人全部人员、设备完成撤场，质保金返还期限当日即行启动，不再等待整体竣工验收。

（2）质保金计算基数为承包人实际完成的工程价款，对于非承包人施工的部分不应计算在内，发包人不得以“未完工”为由超额预留质保金。

（3）配套衔接《建工解释一》质保金返还期限规则：无约定质保期的，质保期为2年，自退场之日起算，到期发包人必须全额返还质保金，不得附加审计、二次验收等额外返还条件。

3. 质保金风险防控实操要点

撤场当日签署书面《项目撤场确认单》，列明撤场时间、已完工程量、现场无遗留施工事项等内容，经双方现场代表签字盖章，作为质保金起算核心证据；退场后定期发函催告质保金到期返还，留存全部书面沟通记录。

1.利好影响

（1） 对于固定总价的施工合同，将中途停工结算标准进行统一，可有效减少诉讼鉴定分歧，降低维权时间、资金成本。

（2）对于政府项目的审计期限做出了明确限制，以一年为限，大幅缩短尾款回收周期，缓解企业垫资压力。

（3）质保金返还期限自退场之日开始起算，对于烂尾、停工的项目，无需等待多年竣工验收即可启动质保金返还流程。

（4）对于农民工工资的清偿规则进行了明确，企业垫付工资后可直接向发包人、转包方追偿，追偿路径清晰。

2.新增风险

（1）固定价调价空间大幅限制，对于未明确调差条款的施工项目，因材料暴涨所造成的亏损将全部由企业自行承担。

（2）对于明招暗定、招标投标前实质性洽谈价款、工期等合同主要内容的，直接认定合同无效，企业投标前私下对接甲方的沟通记录将会被认定为合同无效的证据。

（3）对于出借资质、挂靠所约定的管理费法院不予保护，同时，企业需对挂靠人拖欠的农民工工资、材料款承担连带清偿责任。

（4）对于工程价款优先受偿权的范围进行限制，停工、窝工损失不再享有优先受偿权，企业垫资产生的资金损失无法优先清偿。

1.利好影响

（1）破解无限期审计拖欠工程款的痛点，承包人提交结算后满一年即可启动司法鉴定结算程序，中小包工头无需长期等待政府审计回款。

（2）合同中途解除、项目烂尾后，可依据比例法快速核算已完工程款，对于鉴定方法进行了统一明确。

（3）质保金起算时间提前，小型分包、劳务分包退场后2年即可收回质保金，大幅提升资金周转效率。

2.重大风险（工程老板高频踩坑点）

（1）大量包工头习惯签订闭口包干合同且不设置材料调差、变更签证条款，材料大幅涨价后无法向甲方主张调价，所有亏损需自行承担。

（2）口头变更、无盖章签证增量工程，固定总价合同下增量部分无法举证，增量工程款将直接亏损。

（3）挂靠建筑企业承接项目，一旦出现欠薪、质量纠纷，包工头与建筑企业对外承担连带责任，个人名下财产存在被强制执行的风险。

1.倒逼企业标准化合同管理，摒弃粗放闭口包干模式，推动造价、法务前置参与投标、签约环节，提升企业合规管理能力。

2.根治政府项目审计拖款行业乱象，稳定企业现金流，降低垫资经营带来的破产风险。

3.结合相关法规对挂靠、违法分包的界定，厘清挂靠、转包民事连带责任，推动行业淘汰无资质小分包、无序挂靠模式，促进正规施工企业承接项目。

4.农民工工资清偿规则进一步明确，比如分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿；施工单位允许其他单位和个人以自身名义对外承揽建设工程导致拖欠农民工工资的，由施工单位清偿等。同时规范劳务用工管理，如施工总承包单位需按规定开设农民工工资专用账户、实行劳动用工实名制管理等，以此减少行政处罚、刑事追责、群体性劳资纠纷。

5.统一固定价、质保金、结算裁判标准，可有效降低建工诉讼不确定性。明确这些标准后，便于企业精准测算项目成本、利润，实现精细化经营。

1.组织架构层面：设立专职建工法务/造价岗位，所有投标合同、分包协议、签证文件必须经法务审核后方可盖章。

2.合同标准化层面：依据《建工解释二》修订企业标准施工合同模板，区分固定总价、可调单价两类模板，内置调差、审计、质保、变更全套风险防控条款。

3.项目全过程台账管理：建立单一项目证据台账，分类归档招投标、施工、变更、结算、撤场、工资等全部书面资料，电子档案永久留存。

4.项目投前成本测算机制：固定总价项目签约前完成主材价格周期波动测算，预判涨价风险，设置风险准备金。

5.纠纷前置化解机制：工程款逾期3个月启动书面催告，逾期6个月启动律师函协商，逾期12个月直接启动诉讼保全，杜绝因拖延丧失优先受偿权。

6.劳务用工合规体系：全面落实农民工工资专户管理、实名制考勤登记、工资按月足额发放制度，留存全部用工资料，规避欠薪连带赔偿。

7.项目现场管理：工程企业应加强项目现场的管理，公司应委派具有项目经验且可靠的员工到项目现场参与项目管理，定期汇报项目现场进展情况，及时反馈上游甲方的意见、下游劳务施工人员的情况，汇总施工现场所生成的工程资料，将资料原件及电子档案由公司总部进行备案留存。

8.档案管理：公司应制定档案管理办法，由专人负责档案的收集和整理工作，公司负责人应定期检查档案管理情况，根据工程资料的具体情况，决定具体的保存年限，建议保存年限不少于20年。同时，尤其注意办公室搬迁过程中导致的资料丢失情况，笔者曾遇到多起案件，均因办公室搬迁导致资料丢失，在诉讼中因无法提供证据资料而陷入被动局面。

《建工解释二》重构了建设工程领域的核心裁判规则，在合同效力认定、招投标规则、资质挂靠与转分包责任、价款结算及优先受偿权等方面作出了系统规定。新规明确否定出借资质的行为，对于挂靠协议一律认定无效、挂靠费用不予支持，并要求对违法行为移送建设行政主管部门进行查处。

新规落地后，工程企业和工程老板依靠口头约定、无风险包干、等待审计拖延付款的旧模式已行不通；农民工群体的维权渠道和清偿保障则更加清晰有力。建议各市场主体以此为契机，全面修订合同文本、完善资料管理、建立风险防控机制，保障项目收益与企业稳健发展。