【中睿说】《城市更新“十五五”规划》（国发〔2026〕12号）对地方国有企业的业务机会与影响分析

📄前言

国务院印发的《城市更新“十五五”规划》明确提出 “建立可持续的城市更新体制机制” ，并确立了 “中央统筹、省负总责、城市抓落实” 的工作格局。在这一框架下，地方国有企业（包括城投公司、城市更新平台、产业投资平台等）因其在土地开发、基础设施建设、公共服务运营、资产管理等方面的传统优势，将成为城市更新行动的主力军和关键执行主体。

《规划》在多个章节中隐含或明确指向地方国企的职能拓展与业务机会，主要体现在存量资源盘活、保障性住房建设与运营、老旧小区与危旧房及城中村改造、城市基础设施与生命线工程建设、绿色低碳转型、投融资模式创新、智慧城市与城市治理数字化等领域。以下按业务领域逐一展开分析。

（一）存量资产资源盘活与运营

《规划》要求：“全面摸清城市存量资产资源底数，推动已供未开发土地和在建项目分类处置，盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房、商品住房、公房等。” 这为地方国企带来三方面业务机会。

      第一，资产清查与评估服务。地方国企可承接政府委托，开展存量资产摸底、评估、分类等工作，构建城市存量资产数据库，为后续盘活提供基础支撑。

      第二，低效资产改造与再开发。例如，将老旧厂房转型为产业园区、文创空间或社区服务综合体；将闲置商业办公用房改造为保障性租赁住房或养老、托育设施。地方国企具备土地整理和项目开发的经验，能够承担此类改造任务。

      第三，公房与保障性住房的运营管理。地方国企可作为保障性住房的持有和运营主体，承担配租、配售、维护、服务等职能，实现长期稳定的现金流和资产回报。

总体而言，地方国企将从传统的“开发建设者”向“资产运营管理者”转型，需要提升资产估值、招商、运营、服务等能力。

（二）危旧房与城中村改造

《规划》明确提出：“对城市C、D级危险住房和非成套住房建档立卡并动态更新”，“采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村优先实施改造。”

围绕这一要求，地方国企可以获得以下业务机会：

      其一，危旧房改造项目管理。 地方国企可作为实施主体，承担拆迁、安置、重建、验收等全过程管理，用好中央补助资金和地方政府专项债券。

      其二，安置房建设与分配。 在 “一项目两方案” 要求下，地方国企可主导安置房规划设计与建设，确保征收补偿到位、项目资金平衡。

      其三，城中村综合治理。 包括基础设施改造、公共空间提升、消防与安全整治等，适合市政类城投企业承接。

此类项目社会关注度高、政策支持力度大，但对地方国企的资金平衡能力、动迁协调能力、项目周期管理能力提出更高要求，需配合专项债、财政补助等资金工具。

（三）城市基础设施与安全韧性工程

《规划》从多个维度部署了城市基础设施建设改造任务，包括 “实施城市地下管网和综合管廊建设改造”、“加快城市基础设施生命线安全工程建设”、“建设改造应急避难场所，推动平急两用公共基础设施及多种应急资源共建共用”。

相应的业务机会主要包括：

       一是地下管网更新改造。 燃气、供水、排水、热力等老旧管网改造工程体量大、周期长，适合地方市政类国企承接。

       二是生命线安全工程。 包括传感设备安装、监测平台建设、预警系统集成，地方国企可与科技企业合作推进，逐步形成 “建设 +运维” 的一体化服务能力。

       三是平急两用设施建设。 如应急避难场所、医疗应急设施、物流中转节点等，地方国企可作为政府出资代表参与投资建设。

此类项目具有公益性、长期性、重资产特征，适合地方国企主导，但需与财政、应急、住建等部门协同。具备运维能力的企业可进一步承接后续运营服务。

（四）绿色低碳与生态修复

《规划》明确提出 “修复城市生态系统”、“推动高耗能公共建筑改造升级”、“推进城市节水，建设海绵城市” 等要求。地方国企在绿色低碳领域的业务机会体现在三个方面。

      第一，公共建筑节能改造。 医院、学校、政府办公楼等高耗能建筑的绿色化改造，地方国企可通过合同能源管理等市场化模式参与，既降低财政压力，又形成持续收益。

      第二，海绵城市与排水防涝工程。 包括透水铺装、雨水花园、调蓄池等设施建设，适合市政、园林类国企承接。

      第三，建筑垃圾资源化利用。 包括建筑垃圾分类、再生建材生产、消纳场建设等，地方国企可布局绿色建材产业链，实现环保与经济效益的双赢。

绿色低碳转型为地方国企提供了从 “传统施工” 向 “绿色技术服务” 转型的契机，政策鼓励的市场化机制也提供了多元化收入模式。

（五）城市治理数字化与智慧平台建设

《规划》提出：“推进城市全域数字化转型，建设城市信息模型（CIM）基础平台”、“推进房屋建筑和市政设施赋码，建设国家房屋建筑和市政设施基础信息库”、“推动城市运行‘一网统管’”。这些任务为地方国企带来了智慧城市领域的业务机会。

       一是CIM平台建设与运维。 地方国企可作为本地化运营主体，参与数据采集、平台开发、系统集成，成为城市数字底座的重要建设者。

       二是房屋与设施赋码管理。 类似于不动产登记信息化的延伸，地方国企可承接相关技术服务或运营维护。

       三是城市运行管理服务平台。 结合 “一网统管” 要求，地方国企可参与城市运行中心建设、数据分析、应急调度等。

智慧城市领域对技术能力要求较高，地方国企需加强与科技企业、高校的合作，但其本地化数据资源掌握权和政府信任度是天然优势。

（六）投融资模式创新与社会资本合作

《规划》明确要求 “积极吸引社会资本参与”、“推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）”、“规范实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民营企业积极参与”。

地方国企在这一领域的业务机会包括：

      其一，项目打包与REITs发行。 地方国企可将具备稳定现金流的资产（如保障性租赁住房、停车场、管网）打包发行REITs，实现资产盘活和资金回笼。

      其二，PPP新机制下的合作方。 地方国企可作为政府方出资代表或社会资本方参与城市更新项目，发挥本地资源优势。

      其三，项目融资平台建设。 地方国企可作为城市更新专项债的项目单位，统筹资金使用与偿还。

⚠️需要注意的是，地方国企必须严格遵守 “不得新增地方政府隐性债务” 的红线，同时提升项目包装、财务建模、合规审查等能力。

（一）角色定位升级

地方国企将从传统的“政府融资平台”或“基础设施建设单位”，转型为城市更新的统筹实施主体、存量资产的运营管理主体、绿色智慧城市的技术集成与服务平台。这意味着企业需要在组织架构、人才结构、绩效考核等方面进行系统性调整。

（二）能力建设要求提升

《规划》中多次强调 “全过程咨询”、“专业技术力量”、“专家库”、“智库” 等关键词，表明城市更新需要高水平的技术支持。地方国企需重点补强以下能力：项目策划与规划设计能力、投融资与财务建模能力、资产运营与物业管理能力、数字化平台建设与数据治理能力、社区治理与公众沟通能力。

（三）合规与风险控制压力加大

《规划》明确提出 “不得新增地方政府隐性债务”、“严格落实‘一项目两方案’，做到征收补偿到位、项目资金平衡”、“建立城市更新社会风险评估、矛盾化解处置机制”。地方国企在项目推进中需严格遵守财政、审计、土地、规划等法律法规，防范合规风险、资金链风险和社会稳定风险。

（四）政策红利与资源集聚

《规划》在财政、金融、土地、税费等方面提出了多项支持措施，包括中央预算内投资、专项债支持，基础设施REITs、资产证券化，土地混合利用、过渡期政策，税费减免等。地方国企应积极对接财政、发改、住建等部门，争取将优质项目纳入国家或省级试点、示范项目库，充分享受政策红利。

（一）立即启动存量资产清查与评估
建议地方国企联合住建、自然资源等部门，开展城市存量资产专项清查，形成 “资产一张图” ，为后续项目策划和融资奠定基础。

（二）组建城市更新专项平台公司
可考虑在现有城投、市政、房投等企业基础上，组建或明确城市更新专项实施主体，统筹规划、投融资、建设、运营全链条。

（三）加强与央企、民企、金融机构的合作
地方国企应发挥本地资源优势，与央企（工程、设计、运营）、民企（科技、服务）、金融机构（银行、保险、基金）形成联合体，提升综合能力。

（四）加快数字化与绿色能力建设
建议设立数字化转型专项任务，建设CIM基础平台、房屋安全监测系统等；同步推进绿色建材、节能改造、海绵城市等试点项目，积累技术经验。

（五）积极参与政策试点与示范创建
《规划》明确 “规范开展城市更新示范项目创建”，地方国企应主动申报示范项目，争取政策、资金、宣传等多方面支持。

《城市更新“十五五”规划》为地方国有企业提供了前所未有的战略窗口期。城市更新不再只是“拆旧建新”，而是涵盖产业升级、生态修复、文化保护、社会治理、数字转型的综合性系统工程。地方国企如果能够顺应角色转型、提升专业能力、构建合作生态，将在未来五年乃至更长周期内，成为城市高质量发展的核心引擎。建议各地方国企对照本报告提出的业务方向和能力要求，尽快制定企业层面的城市更新行动方案，力争在“十五五”开局之年抢占先机。