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历经国企改革三年行动（2020—2022）、国企改革深化提升行动（2023—2025），我国新一轮国资国企改革（2026—2029）已全面启动。《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029年）》已于2026年5月下发至地方国资系统和央企。2026年6月23日，全国进一步深化国资国企改革动员部署视频会议在京召开，中共中央政治局委员、国务院副总理张国清出席会议并讲话。
站在“十五五”规划开局之年的时间节点上，国资国企改革进入了一个全新的战略阶段。通过国企改革三年行动和深化提升行动，一系列基础性、关键性的制度框架已基本建立，国有企业在关系国家安全、国民经济命脉和国计民生领域的战略功能持续凸显。但正如国务院国资委党委委员、副主任李镇所言，深化提升行动在时间上已经“收官”，但深化改革不能“收兵”，当前改革工作距离目标要求仍有不少差距。
改革进入深水区后，真实障碍是什么？贯穿新一轮改革全程的核心逻辑是什么？结合《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029年）》与张国清副总理讲话，本文尝试对以上问题进行解读。
（一）从“经济支柱”到“国家战略承载者”：功能定位的跃升
张国清在动员部署会上强调，要“时刻保持搞好国有企业的政治清醒，突出战略使命，聚焦主责主业，坚定不移深化国资国企改革，做强做优做大国有企业和国有资本，持续增强核心功能、提升核心竞争力，更好发挥国有经济主导作用”。
这一表述标志着国有企业功能定位的历史性跃升。与2020—2022年国企改革三年行动相比，2023—2025年的国有企业改革深化提升行动的突出特点，是更加聚焦服务国家战略为导向的功能性改革，旨在推动国有企业在建设现代化产业体系、构建新发展格局中充分发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。而新一轮改革则在此基础之上进一步升级—从“功能导向”走向“功能统领”。
（二）“核心功能”与“核心竞争力”的双核定位
“十五五”规划以“增强核心功能、提升核心竞争力”为双核驱动，将“核心功能”置于与“核心竞争力”同等重要的战略高度，是对国企本质属性的回归与重塑。回望国企改革历程，改革主线始终围绕着如何让国企更有效率、更具活力。然而，在强调效率优先的过程中，部分国企出现了“唯利润论”倾向，在关系国家安全、国民经济命脉的关键领域投入不足，在战略性新兴产业布局上步伐迟缓，在公共服务和应急保障领域的担当精神有所弱化。
“十五五”规划明确提出“三个集中”—推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。这“三个集中”是对国有资本布局的再校准、再聚焦。
（三）“主责主业”聚焦：从广撒网到精准发力
张国清在动员部署会上明确要求，“完善主责主业管理，强化无关多元、多层架构、过度负债等管控”。
国资委主任张玉卓在今年全国“两会”期间表示，目标是经过几年的努力，改变国有经济布局战线长、分布广但高端不足、低端较多的情况，尽可能把中央企业的资产集中到国民经济97个行业大类当中的20个重点行业里面，把中央企业88%以上的营业收入也集中到这20个行业里面。“20大主业、88%资产聚焦”这一量化目标的确立，意味着国有资本将从“广撒网”式的分散布局转向“精准发力”式的聚焦发展。
新一轮改革的深层动能也源于对当前制约国企核心功能发挥的瓶颈问题的清醒认知。唯有正视这些瓶颈，改革才能有的放矢。
（一）行政化管控与市场化经营的深层矛盾
经过四十多年的改革，国有企业已经获得了较充分的企业自主权，但受国资国企管理体制约束，国有企业“人难出、干部难下、激励难到位”等管理困境仍普遍存在。部分国有企业仍受较强行政惯性影响，层级化的冗长决策流程，难以适应市场“分秒必争”的竞争节奏。
（二）国有资本布局固化与配置效率瓶颈
尽管国有经济布局已持续优化，但在部分领域仍存在重复建设、同质化竞争等问题。长期以来，国有资本布局存在“散而不聚”的结构性矛盾，部分国有企业“铺摊子”现象严重，主业不突出，导致资源配置效率低下。在“两非”（非主业、非优势）剥离过程中，非主业资产清退阻力巨大，涉及大量人员安置、债务处理、地方税收和GDP贡献，企业自身也可能因“出血点”持续亏损不敢“拔管”。国有企业清理低效无效资产面临“该不该退无标准、怎么退无路径、退不出无渠道、退后担责无预期”等困境。
（三）原始创新的制度性障碍与“不敢投”困境
科技创新是国企核心功能的重要维度，但制度性障碍依然突出。国有企业考核多以1-3年为周期，与核心技术攻关5-10年的周期严重不匹配，导致企业决策者更倾向于追求任期内显性业绩，而非长期创新隐性价值。不少国有企业处于垄断地位，以创新维持市场竞争力的动力不足；绩效考核以国有资产保值增值为核心，而原始创新资金投入大、回收周期长，同时具有一定的失败风险，导致企业利润在短期内受损。在支撑科技创新和产业升级过程中，仍普遍面临“不敢投、转化难、协同弱”的问题，其作为“耐心资本”和“战略资本”的功能潜力未能充分释放。
（四）功能价值评估体系缺失导致战略使命虚化
长期以来，评价国企成功与否往往首先看营收规模与利润水平。在“核心功能”缺乏科学评价工具的情况下，战略使命容易被边缘化。部分国企在发展压力下容易走向规模扩张的道路，重“量”轻“质”、重“利”轻“功能”的倾向依然存在。
上述四大瓶颈相互交织，新一轮改革正是要在认清这些瓶颈的基础上，通过系统性变革实现突破。
（一）从“规模扩张”到“价值创造”的转变
未来，国有企业评判标准将更加多元，要看在关键时刻能否顶得上，在“卡脖子”领域能否拿得出，在战略性新兴产业能否叫得响。张国清在动员部署会上强调，“推行精准分类考核评价，突出价值创造导向，开展国有经济增加值核算”。
价值创造导向的考核理念变革，意味着国有企业的发展逻辑正在发生根本性转变——从追求“体量”转向追求“质量”，从追求“规模”转向追求“价值”。
（二）国有资本“三个集中”的功能性配置
“三个集中”是功能重塑的核心路径，需要国有资本进而有为、退而有序、投而精准。第一个“集中”是向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。关系国家安全的领域已不仅限于传统的国防军工，而是涵盖了数据安全、产业链供应链安全等全新维度。第二个“集中”是向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域集中。公共服务领域不再局限于传统的水电气热，而是拓展到养老、托育、医疗等民生新需求。第三个“集中”是向前瞻性战略性新兴产业集中。战略性新兴产业则瞄准了人工智能、量子信息、生物技术等前沿赛道。
（三）国有企业战略使命评价制度的构建
功能重塑的落地，离不开科学的评价制度。《方案》明确提出建立健全国有经济布局优化和结构调整指引制度。制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录，是“十五五”规划的一大制度创新。这一举措意味着国有资本布局将从过去的“负面清单”管理转向“正面清单”引导，从“被动限制”转向“主动引导”。
战略使命评价与精准分类考核、国有经济增加值核算形成联动机制，引导国企兼顾经济效益、战略效益、社会效益。
（一）战略性重组与专业化整合的双轮驱动
张国清在动员部署会上明确要求，“按照‘三个集中’要求推进重组整合、资源盘活，分层次调整产业结构，不断优化国有经济布局”。新一轮战略性重组不再单纯追求企业体量，而是将能否补强国家战略短板、引领产业升级作为核心。在市场化程度较高的领域，国有企业之间也可能存在非理性竞争，导致资源内耗，本轮改革将着力开展同类业务横向整合、产业链上下游纵向整合，规范化解同质化竞争、重复建设问题，提升国有资本整体配置效率。而且，重组整合过程的另一面是“退出”，即剥离“两非”，从非主业、非优势领域有序退出，盘活低效无效资产。
（二）战略性新兴产业的布局逻辑
近年来，国资央企牢牢把握产业变革方向，战略性新兴领域投资年均增速超过20%、营业收入规模超过12万亿元。“十四五”以来，中央企业研发经费年均增长6.5%，2022年至2024年连续3年突破万亿元，基础研究投入年均增速达19%。但在取得成绩的同时，布局仍然存在战线长、分布广但高端不足、低端过剩等突出问题，一些传统产业逐步进入“增长极限”，一些新兴产业尚未完全形成竞争优势。个别企业可能在考核压力下，在缺乏相应技术积累的领域盲目跟风，导致项目规划趋同，带来资源分散和内卷化倾向。
2026年1月，国务院国资委明确提出“产业焕新”“未来产业启航”“人工智能+”三大专项行动将持续推向深入，战略性新兴产业会成为下一步布局的核心重点，相关布局将会聚焦新一代信息技术、新能源、新材料、低空经济、航空航天、量子信息、氢能与核聚变、脑机接口等前沿领域展开。
（一）从“制度覆盖”到“机制生效”的跃升
“十五五”时期，改革逻辑正在从“制度覆盖”转向“机制生效”。改革的步伐将向内部纵深推进，着力解决影响企业活力与效率的深层次矛盾，构建与高质量发展、新质生产力相适应的新型生产关系。下一阶段的改革将更加强调系统性、精准性与长效性，其目标不仅是巩固已有成果，更要破除“顽瘴痼疾”，通过功能聚焦、治理优化、组织革新与监管升级，最终锻造出一批真正具有全球竞争力的现代新国企。
（二）市场化经营机制的深化与“三能”提质
张国清在动员部署会上强调，“要坚持‘两个一以贯之’，健全市场化经营机制，完善中国特色现代企业制度”。“三能机制”需要从全面推进转向提质赋能。经理层任期制和契约化管理需要从“签约率”考核转向“兑现刚性”考核。各地国资委已明确要求“推动三项制度改革走深走实”“深化考核分配信息系统建设应用，推动考核分配体系化制度更加科学”。
（三）构建激发微观主体活力的制度基石
国有企业短期考核约束与长期价值创造之间的激励错配长期存在。由于国有企业有利润目标的考核，促使企业短期内更多是追求利润，而科技创新在短期内难有收益，难以在制度层面予以机制保障。《方案》明确提出健全科技创新激励保障机制，具体路径包括：对从事基础研究的人员进行长周期管理—考核周期延长、经费使用自主权扩大、职称评审通道单列等；深化职务科技成果赋权改革，让科研人员能够分享创新收益；超额利润分享、项目跟投等中长期激励工具从“试点”走向“制度化”；工资决定机制改革真正向一线科研骨干倾斜。
（四）破解“不敢投、不愿闯”的治理困境
国企领导者和科研人员在投资决策、创新探索中“不敢拍板”的困境，源于问责压力与容错边界模糊之间的矛盾。要破解这一困境，就必须坚决落实“三个区分开来”要求，建立健全精准有效的容错纠错机制。调研数据显示，已建立容错机制的受访机构比例从2020年的52.5%稳步攀升至2024年的63.16%；2025年，这一比例调整为41.91%，同时49.52%的机构处于筹备研究阶段。容错纠错机制需要从“原则性规定”走向“可操作的负面清单”模式——明确什么情况可以免责、什么情况必须追责，以法治化手段划定容错边界，为“敢闯敢投敢担”提供真正的制度安全感。
从“管资产”到“管资本”再到“穿透式监管”。张国清在动员部署会上要求，“完善国资监管体制机制，推进穿透式、全覆盖监管，提升专业监管能力”。国资监管体制经历了从“管资产”到“管资本”的演进，如今正向“穿透式监管”升级。穿透式监管的核心是在“放得活”和“管得住”之间找到平衡—既赋予企业充分的经营自主权，又确保国有资本的安全与效率。数字化、智能化监管手段的运用为穿透式监管提供了技术支撑，但也需要警惕过度监管消解微观活力。
结语
新一轮国资国企改革（2026—2029）实现了从“机制突破”到“体系构建”的跃升。张国清在动员部署会上提出的七大任务—促进科技创新和产业创新深度融合、完善主责主业管理、推行精准分类考核评价、坚持“两个一以贯之”、完善国资监管体制机制、全面加强国有企业党的建设、纵深推进全面从严治党—构成了一个覆盖创新、布局、考核、治理、监管、党建的完整改革体系。
新一轮改革更加强调系统性、精准性与长效性，它既要解决“机制覆盖”的问题，更要解决“深层生效”的问题；既要推动“功能重塑”和“布局重构”，也要推动“机制重生”和“监管重铸”。但改革最终要落实到组织与个人，要真正激活人的积极性与创造力，让经营管理者敢于决策、让科研人员勇于创新、让一线员工乐于贡献。唯有在制度层面构建起激励相容与容错纠错的闭环机制，国企改革才能真正从“机制覆盖”走向“深层生效”，从“制度完善”走向“体系构建”。
作者：汉哲咨询集团 王明超