2026 年 5 月，《城市更新“十五五”规划》全面落地，标志着城市更新迈入全域统筹、存量盘活与多元筹资并行的新阶段。此项工作兼具民生改善与发展使命，本年度中央通过预算内投资、超长期特别国债等渠道倾斜资金超 2570 亿元。对于各地发改、住建及城投国企而言，厘清项目实施边界、吃透资金申报门槛是推动政策落地的关键。本文结合顶层政策与实操细则，拆解五大实施赛道的建设标准与时限，并梳理各类资金适配清单及申报材料要求，为项目谋划提供实操参考。
一、居住类存量更新：分类施策筑牢民生保障底线
危旧房屋整治、老旧小区改造与完整社区建设分属不同资金赛道，申报口径独立。需针对住房安全、居住环境、公共服务三层需求精准匹配资金，避免混用导致周期拉长。
（一）危旧房屋与既有建筑改造
主攻 C/D 级危房治理、抗震加固、节能降碳及闲置建筑功能转型。严格执行“一屋一策”，严禁借拆危破坏历史建筑。重点支持老旧厂房向科创、文创载体转型，同步加装绿色设施。
时限要求：2027 年底前完成全国存量危旧房屋摸排建档；改造方案须经住建审批，涉及历史建筑需同步报文物部门备案。
（二）城镇老旧小区整治改造
聚焦 2000 年及以前建成小区，全面更换老化管线，配套电梯、充电桩、消防及适老化设施，实施环境绿化整治。
时限要求：每年 9 至 12 月申报下一年度储备清单，次年 3 月下达资金；2030 年前全域完成 2000 年底前建成小区改造。
管控约束：禁止大拆大建及违规扩建，资金不得用于形象工程或商业开发。
（三）完整社区配套补短板
围绕“一刻钟便民生活圈”，补齐养老托育、医疗卫生、文体场地及便民商业等缺口，优先落地于人口密集、配套空白片区。
时限要求：2026 年底全国建成 5000 个完整社区样板点位。
二、片区级综合更新：因地制宜活化产业空间载体
片区综合更新涵盖老旧街区、废弃厂区及城中村，是统筹产业、风貌与安置的关键。项目需结合资源禀赋制定差异化路径，平衡多重目标。
（一）三类片区差异化改造路径
老旧街区侧重业态优化与风貌修缮，融合文旅消费；老旧厂区核心在于空间转型与遗产保护；城中村坚持“一村一策”，采用整治提升或拆整结合模式，确保 2026 年底完成三年专项行动收官。
（二）刚性合规管控条款
所有规划须纳入地方专项规划，完备土地、规划、环评手续，严控大规模拆迁。涉及文保建筑、古树名木的片区，严禁破坏性开发或擅自变更用途。
三、基础设施提档升级：夯实城市安全运行支撑
市政基础设施是长期资金重点倾斜方向，聚焦管网老化、内涝治理及交通短板，系统性提升城市韧性。
（一）核心改造建设内容
全域更新供水、燃气、雨污地下管线，推进综合管廊、易涝点治理、桥隧修缮、照明提质及垃圾处理扩容，资源优先向老城区倾斜。
（二）硬性考核指标与时限要求
2026 年底，所有城镇供排水管网漏损率控制在 8% 以内。
四、城市功能复合提升：增强综合承载与运行效能
在硬件改造基础上，推进空间功能复合与数字化升级，构建平急两用公共服务体系。
主要方向包括：一是建设平急两用设施，补齐应急医疗与物资储备短板；二是推动交通枢纽、商业与公共服务融合，落地站城一体化片区；三是布局智慧城管与交通，加速城市数字化转型。
五、生态系统修复提质：构建城市绿色空间格局
将生态修复贯穿更新全过程，搭建连续绿色生态网络，推动绿色低碳转型。
内容包括海绵城市建设、黑臭水体治理、口袋公园与绿道新建、废弃工矿地修复及滨水岸线重塑。
时限要求：2027 年，地级及以上城市建成区全面消除黑臭水体。
六、各类资金适配项目与全套申报材料明细
为解决项目筹备中资金错配问题，需在建设初期精准匹配资金投向。以下是四大类资金渠道的适配项目清单及申报要求：
（一）中央预算内投资
1. 适配居住类存量更新：
- 危旧房屋改造：需提供危房鉴定报告、加固方案、节能评估；涉历史建筑需文物备案批复。
- 老旧小区改造：需提供建设清单、居民表决材料、资金平衡方案；申报窗口为每年 9—12 月。
- 完整社区建设：需提供配套明细、权属证明、运营方案；优先支持配套缺口大的社区。
2. 适配片区级综合更新：覆盖历史文化街区活化、工业遗产改造，需补充文保评估及产业运营策划。
3. 适配生态修复：涵盖海绵城市、黑臭水体治理、绿道公园，需前置生态评估及专项实施方案。
定位：纯民生保障、历史风貌保护及生态环境治理等公益性项目，无硬性经营性收益要求。
（二）超长期特别国债
1. 适配基础设施提档升级：地下管网、排水防涝、桥隧修缮、环卫设施及充电桩布局；需附隐患检测台账及风险评估报告。
2. 适配老旧小区配套：管线更换、消防升级、适老化设施；市政基建投资占比需符合规定。
3. 适配城中村改造：连片改造工程，核心材料为整体更新规划及居民安置平衡方案。
定位：大型市政基础设施、片区韧性提升及大规模城中村改造，侧重硬件建设。
（三）地方政府专项债
1. 适配片区级综合更新：老旧厂区、街区及城中村综合开发；需提交整体规划、产业策划及土地统筹方案，必须具备稳定经营性现金流。
2. 适配城市功能复合提升：平急两用综合体、站城一体化、智慧配套；收益可来源于商铺、停车及物业收入。
3. 适配生态修复：滨水修复、绿道经济带；依托配套商业文旅搭建收益结构。
定位：具备可持续经营性收益的综合开发项目，现金流覆盖本息为核心审核标准。
（四）政策性金融工具、市场化 REITs
1. 政策性金融工具：覆盖五大类赛道。核心是完善整体策划与投融资平衡方案，重点核查全周期现金流稳定性，适配中长期建设。
2. 资产证券化 REITs：面向成熟运营的片区开发、产业园及大型社区。依靠租金、物业及商业经营产生稳定收益，需在前期预留足量可运营资产，待运营稳定后启动盘活。
注意：临时拼凑项目难以贴合资金审核标准，入库通过率低。建议在项目策划初期，对照资金投向、收益门槛及材料清单反向调整建设内容，提前补齐评估与权属证明，从源头提升获批效率。
结语
城市更新是涵盖民生、产业、生态与安全的系统工程。各地推进中既要紧盯 2026 至 2030 年考核指标，按期完成攻坚任务；也要立足资源禀赋，统筹多重目标，严守规划、土地、文保及资金合规底线。依托 2026 年多层次资金窗口，精准匹配项目与渠道，做实前期谋划，打造可持续发展精品工程，以存量空间提质增效支撑城市高质量发展。
本文参考资料：
《城市更新“十五五”规划》《“十四五”城市住房和基础设施建设规划》
《关于持续推进城市更新行动的意见》《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》
《2026 年中央预算内投资城市更新专项管理办法》《完整社区建设试点工作方案》
《城市居住区规划设计标准》《城乡社区生活圈规划指南》《城市生态修复规划导则》
《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》《2026 年城中村改造专项配套政策》
《历史文化名城名镇名村保护条例》《关于加强文物保护利用改革的若干意见》
《城市燃气管道等老化更新改造实施方案》《“十四五”节水型社会建设规划》
《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》《关于推动城乡建设绿色发展的意见》
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