2026年4月，国务院办公厅转发海关总署《关于促进综合保税区扩能提质的若干措施》（以下简称《措施》），是继2019年《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》之后，国家层面对综保区发展作出的又一次系统性战略部署。作为我国对外开放的重要平台，综合保税区在国民经济中扮演着日益重要的角色。截至2025年末，全国共有168个综合保税区，分布在31个省（区、市），全年进出口值达7.2万亿元，占同期全国外贸进出口总量16%。《措施》围绕新业态培育、产业链韧性、内外贸一体化、智慧监管四大方向，提出24项具体措施，系统回答综合保税区下一步“往哪里升级、怎么升级”的问题。
保税维修实现重大突破，允许国内加工制造的出口产品及零配件进入综保区维修后复运出境，且不受原有正面清单限制，并探索负面清单管理；同时支持维修成品用于区内再加工和有条件内销。跨境电商出口退货获得实质性解决，允许退货商品回区内同仓存储、分拣、合包后再出口，与全国跨关区退货新模式形成叠加效应。保税培训服务首次被正式纳入，允许利用进口飞行模拟器、大型医疗器械等免税设备开展培训。生物医药领域实现制度创新，符合条件的区外研发企业可试点获取综保区海关注册编码，进口研发用料件免许可证件、实施保税监管并按实际耗用核销，支持地方政府建立高风险生物制品联合监管机制。
支持综保区建设大宗商品集疏和储运基地，允许开展金属矿产品物理混配业务。将异地委托监管适用范围从原来的飞机、船舶等三类扩大至所有重大技术装备及其零配件，并允许飞机及航空发动机企业在区外开展异地完工、试飞和交付。重点商品管理进一步松绑，涉及关税配额、贸易救济等措施产生的边角料、残次品可内销。关键技术攻关领域材料设备可实施差异化合格评定。
出口转内销便利化大幅提升，涉及强制性认证的产品认证费用减免、程序简化，并允许采信国际合格评定结果；区内已获批的药品、兽药内销免申领通关单。委托加工监管简化，区内企业承接区外委托加工且不使用保税料件、制成品返回区外的，料件和成品进出区免予许可证件。跨境人民币结算便利化政策进一步明确。
支持具备条件的综保区设立航空前置货站、中欧班列及国际公路集结中心。鼓励引入商品条码标识、数字身份和电子单证在线验证。AEO高级认证企业可免除外发加工、出区检测、出区维修等业务的担保，信用激励向跨部门、跨区域联合激励延伸。
《措施》清晰勾勒出未来五年综保区的发展路径，未来综保区将逐步从“规模型”向“质量型+枢纽型”转型，既要成为高端制造业和生产性服务业的集聚地，也要成为国家战略资源安全和科技自立自强的支撑平台，主要体现为“四个转变”：
产业形态：从传统加工和物流向新业态、高附加值生产性服务业深度融合转变。重点发展保税维修、再制造、检测、培训、生物医药研发支持等高端环节。
功能定位：从以出口导向为主转向服务国家战略需求。强化战略性大宗商品储备、重大技术装备产业链配套、关键核心技术攻关承载等功能。
发展模式：从“两头在外”向服务国内国际双循环转变。通过出口转内销、委托加工简化、内外贸同线同标同质等措施，构建“出口+内销+研发协同”的新格局。
管理方式：从传统的围网刚性管理向数智化、信用化、协同化监管转变。以AEO信用为基础、以数字化手段为支撑，实现“管得住、放得开、效率高”。
优先关注保税维修、再制造和异地监管政策。可将出口产品及零配件送回综保区开展高附加值维修或再制造业务，降低物流与税费成本。重大技术装备企业可申请异地委托监管，减少实际入区带来的运输和仓储压力。
重点利用综保区跨境电商出口退货新规。将退货商品集中回区内处理，实现集约化分拣、合包和再出口，降低弃货率和资金占用压力。结合全国跨关区退货模式，构建覆盖全国的逆向物流体系。
符合条件的区外研发企业应主动对接当地综保区，申请海关注册编码，利用“研发用料件保税+按实际耗用核销”政策，降低研发成本。已具备一定规模的企业可探索“研发在区外、检验检测在区内”的协同模式。
可与综保区内企业合作，利用免税进口的飞行模拟器、大型医疗器械等设备开展培训业务，将服务贸易纳入综保区运营，降低设备采购与运营成本。
主动申请海关AEO高级认证，争取在开展外发加工、出区检测、出区维修、分送集报等业务时免除担保，释放资金占用，降低运营成本。
应结合本地产业基础，重点打造2-3个特色新业态（如保税维修+再制造、生物医药研发支持、大宗商品集疏运、航空培训等），并推动跨部门联合激励机制落地，吸引优质企业入驻。
《措施》的出台，明确综合保税区“十五五”开局阶段的发展重点与路径。对地方政府而言，核心在于把政策转化为本地产业优势，形成具有竞争力的特色产业集群。对企业而言，关键是主动研究、精准对接、提前布局，抓住保税维修、跨境电商退货、生物医药科研联动、重大装备异地监管、AEO信用激励等重点政策，将成为下一阶段提升竞争力、布局未来增长点的重要抓手。
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