编者按
图源：Asia Today
国际货币基金组织 (IMF) 是当今世界上最重要的多边金融援助机构之一。在过去几十年里，IMF 与“全球南方”国家保持密切合作，向其提供了大量的资金援助。在南亚地区，印度自 1945 年成为 IMF 成员国，至今共接受 IMF7 次援助；孟加拉国于 1972 年加入 IMF，共接受 14 次援助；尼泊尔于 1961 年加入 IMF，共接受 9 次援助；马尔代夫于 1978 年成为 IMF 成员国，共接受 3 次援助；阿富汗于 1955 年成为 IMF 成员国，接受过 11 次援助。对国际事务参与有限的不丹 1981 年加入 IMF，至今还未接受其援助。近年来深受债务危机困扰的斯里兰卡和巴基斯坦是获得 IMF 援助次数最多的南亚国家。斯里兰卡于 1950 年成为 IMF 成员国，当前正在执行 IMF 第 17 次援助安排；巴基斯坦自 1950 年成为 IMF 成员国，至今共接受了 IMF25 次援助。截至 2025 年 7 月，斯里兰卡和巴基斯坦均在全球接受 IMF 援助次数最多的前十名国家之列。为何当斯里兰卡和巴基斯坦在面临支付不平衡问题时依赖外援？为何实施过多轮 IMF 纾困计划的斯里兰卡和巴基斯坦仍面临经常性账户赤字和外汇不足的挑战？这不得不让人质疑 IMF 援助的有效性。当援助效果未达到预期时，由谁对 IMF 改革方案进行监督和问责是一个重要问题。为了回答上述疑问，本文在既有问责理论的基础上提出“双重问责赤字”，以斯里兰卡和巴基斯坦为例，解释 IMF 援助何以在双重问责赤字条件下反复失败，并最终固化为“援助依赖”。
一、对 IMF 的批判性研究及不足
1945 年 12 月，为了管理战后全球汇率和国际支付体系，IMF 在美国华盛顿成立，与世界银行一道成为世界上最重要的两大金融机构。1973 年固定汇率制崩溃后，IMF 的功能发生了一定程度的改变，开始向来自亚洲、非洲、拉丁美洲的第三世界国家提供经济援助，帮助其缓解债务危机。随着 2010 年欧洲主权债务危机爆发、2020 年疫情大规模蔓延、2022 年俄乌冲突爆发以及 2025 年特朗普 2.0 时代开启，全球经济再度步入不稳定阶段，IMF 扮演的“救火队长”角色越来越重要，在成员国面临严重经济危机时，能提供紧急的财政援助，帮助陷入危机的成员缓解短期外部压力。
虽然 IMF 和世界银行均向成员国提供贷款，但近年来二者的差异愈发明显。当前 IMF 的职能已扩展到更广泛的经济援助，越来越关注成员国的财政政策、金融稳定和经济增长，更加频繁地直接介入债务重组过程。IMF 的介入通常伴有严格的经济改革条件，通过紧急资金支持和改革计划，帮助债务国稳定金融市场并恢复投资者信心。而世界银行则侧重于通过支持长期发展项目、提供技术援助等帮助受援国实现经济增长和减贫目标。简而言之，在面对紧急经济危机时，IMF 能提供相对“短急快”的非优惠性贷款，世界银行则对长周期发展项目提供资金支持。IMF 类似于一个全球信贷联盟，国家根据经济规模等综合因素认缴配额，共同建立一个可调配的资金池。理论上，遇到国际收支问题的成员国可以向 IMF 寻求援助，从而争取时间来调整政策并恢复经济增长。1952 年至 2023 年期间，IMF 共做出 1529 笔贷款承诺，为稳定世界经济发挥了重要作用。
然而，越来越多的研究开始关注到 IMF 的债务不可持续问题，反而可能引发新的挑战。一方面，一些研究指出 IMF 并未有效改善分析了 1986 年至 2016 年 81 个发展中国家的数据，发现 IMF 贷款安排会让更多人陷入贫困循环。另一方面，一些发展中国家向 IMF 借款“成瘾”，国家不得不依赖借债维持社会经济正常运作，导致债务水平总体上升。例如，1980 年，所有发展中国家的外债总额为 6090 亿美元。可是到 2001 年，发展中国家的外债总额增长到 2.4 万亿美元。正如有学者发现的那样，IMF 的贷款机制容易激发债务国的道德风险，IMF 已成为反复甚至近乎永久的援助提供者。也就是说债务国知道无论是否严格履约，无论其经济状况如何，都能从 IMF 获得贷款援助。诺贝尔经济学奖得主、前世界银行首席经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）对 IMF 的批判不仅基于其政策效果，更根植于对发展经济学基本原理的重新思考。斯蒂格利茨系统批判了 IMF 对发展中国家的干预模式，核心观点之一便是 IMF 改变了最初坚守的凯恩斯主义立场，到 20 世纪 80 年代成为散布美英自由市场意识的“传教士”，在提供贷款的同时也向发展中国家输出政策模式意识形态。这种变化成为“华盛顿共识”的一部分，即 IMF、世界银行和美国财政部之间形成的针对发展中国家“正确”政策的共识，要求所有国家强调私有化、自由化和财政紧缩，而这些政策调整成为发展中国家获得 IMF 贷款的必要条件。尽管 IMF 在近年来频繁强调政策灵活性及对社会保护的关注，然而有研究发现，其“有条件贷款”体系依旧延续过去以紧缩、自由市场改革为核心的政策框架，形式上的“贫困减少战略”与“社会支出底线”更多是一种象征性的姿态，掩盖了 IMF 在政策制定中日益强烈的干预行为。
IMF 贷款援助历来是国际政治经济学的重要研究课题之一，现有研究为我们深入探讨国际援助机制及作用提供了良好的基础，然而也存在明显的不足。
第一，现有研究在区域上呈现出显著的不平衡，主要集中于对非洲和拉丁美洲的研究，对南亚地区的关注则较少。2022 年斯里兰卡爆发主权债务危机，引起国际社会强烈但短暂的关注。这种以突发事件为导向的研究模式，反映出对南亚地区 IMF 运作机制的系统研究积淀不够。然而，拓展 IMF 在南亚地区影响的研究具有重要的学术与政策价值。一方面，南亚地区人口规模部分国家经济增长动能和市场潜力较好，而另一部分国家高度依赖援助且财政脆弱性较大，这种多样性为理解 IMF 的运作机制及影响提供了重要的研究场域。另一方面，南亚的金融治理具有自身特性。拉美地区的金融治理困境体现为制度拥堵，即政治分化、政策不连续削弱了改革有效性；非洲地区的金融治理困境主要由制度失灵造成，即治理能力薄弱导致的效率低下；南亚地区的金融治理困境体现为制度执行不足，这使得制度设计与政策落地之间存在落差。此外，随着中国在南亚地区经济影响力的增加，深入探讨南亚国家与主要外部融资方 IMF 之间的关系尤为重要。
第二，现有研究主要关注 IMF 的单次或短期援助，对 IMF 援助的长期累积效应探讨不足。多数文献普遍关注有限时间段内 IMF 对一国经济状况、财政收支、通货膨胀及外资流入流出的影响。近年来，部分研究开始注意到 IMF 的循环多次援助未能带来可持续的经济改善，反而造成“援助依赖”与“制度惯性”。助失败的原因较为复杂：一是 IMF 的“标准化条件”可能忽略了本地政治经济结构；二是持续援助效果不佳与政策不一致、效率低下相关；三是 IMF 内部的激励机制可能促使其更关注项目启动而非实际效果。这些研究初步揭示了 IMF 长期援助的规律性失败，但相关文献较为零散。
第三，已有研究主要是对 IMF 的宏观政策及治理结构展开讨论，然而关于其如何与受援国政府及微观社会互动，特别是其与普通民众之间关系的研究较为欠缺。即便是斯蒂格利茨对 IMF 制度本身进行了系统性批判，但其研究主要聚焦于 IMF 自身政策框架及意识形态偏见，较少探讨 IMF 与受援国政府、民众之间的权责关系及政治互动。虽然一些研究发现了 IMF 有条件援助对社会支出的抑制及与人权保护之间的张力，明确指出 IMF 改革对受援国弱势群体具有负面影响，但 IMF 如何与受援国进行责任分配以及 IMF 合法性与受援国社会关系构建在现有研究中明显缺乏。
因此，本文将改变传统研究路径，以双重问责赤字为核心分析框架，说明这一结构如何改变责任指向从而持续加深援助依赖，并且结合南亚本土特征加以具体分析。
二、双重问责赤字与南亚国家治理
本土特征的叠加
在国际关系研究中，对于 IMF 及世界银行等政府间组织（Intergovernmental Organization，IGO）的角色认知存在两种相互对立的观点。在现实主义视角下，国家是国际社会的主体，拥有至高无上的主权，而政府间组织的构成、发展、政策制定及执行严重依赖于国家。因此，普遍认为政府间组织相较于国家而言在国际权力结构中处于弱势的地位。但全球化批评者指出这些组织相对不受控制，批评它们“缺乏问责制”。有学者已发现全球各地的公民经常抱怨政府间组织不能代表大众。随着国际形势的复杂化以及政府间组织的增多，要求建立问责制以约束其行为的呼声越来越高。为系统解释受援国在接受 IMF 多轮援助后未能摆脱经济困境的原因，本文在既有问责理论基础上，提出“双重问责赤字”分析概念，并且关注其与南亚国家本土特征的相互嵌套、彼此强化，从而最终形成援助依赖循环。
（一）
国内问责与国际政治经济中的问责
在当代政治学学科中，“问责”常作为一个统摄性概念，涵盖透明度、公平性、民主、效率、回应性、职责及廉洁等多个不同范畴。问责是国内政治体系中的核心监督机制，不过随着全球治理实践的扩展，学界开始探索问责在超国家政治中的适用性。2004 年和 2005 年，政治学教授格兰特 (Ruth W.Grant) 与国际关系理论家基欧汉 (Robert O.Keohane) 开创性地探讨了世界政治中的问责机制，他们认为问责一词意味着：一些行为者有权要求其他行为者遵守一套标准，根据这些标准判断他们是否履行了自己的责任，如果他们确定没有履行这些责任，就有权实施制裁。基欧汉等进一步指出：第一，被问责方有义务按照公认标准行事；第二，问责方需通过广泛认可的合法程序收集行为信息并实施制裁。结合已有研究，本文认为问责是赋权方和权力行使方之间的一种授予一定程度权限，要求其在既定规则指导下履行相应职责。权力行使方要么严格按赋权方指令行动；要么在权责范围内，基于自身判断做出符合授权方利益的决策。赋权方依法享有获得充分信息并对权力行使方实施监督的权利。权力行使方需要对授权方负责并承担其行为后果乃至引起的追责。
在国内政治体系中，问责结构十分清晰。授权方通常为一国民众，民众通过选举、代议机构等向政府授权，政府作为权力行使方需要履行对公众的政治责任和法律责任，公民可以通过选票、司法、立法、媒体监督等向政府问责。然而，在国际政治环境中，既不存在世界政府也不存在严格意义上的国际公民，“公民—政府”问责关系变得十分模糊。在民主政治理论中，政治权力的最终合法性通常被追溯至公民赋权。在此基础上，政府作为经由公民赋权产生的代表性主体，向政府间组织授予部分治理权限，因此政府间组织的权力来源于成员国（政府）的代表性授权，并在形式上向成员国负责。然而政府间组织的活动会直接影响成员国公民，即使公民为非直接赋权人，但由于政府本身是由公民赋权产生的，所以本文认为可将公民视为政府间组织的间接赋权者。在理论意义上，这一间接赋权为公民要求政府间组织提供信息、作出解释甚至是向其问责提供了正当性。需要强调的是，本文认为公民基于间接赋权所享有的、对政府间组织的问责权并不等同于国内政治体系中以选举和制度化制裁为核心的民主问责。在国内政治中，公民向政府直接赋权，从而可对政府施加强有力的问责。而在全球治理体系中，由于公民无法通过法律或选举机制对政府间组织进行制裁，因而公民对政府间组织的问责更多地体现为影响导向问责，即在政策明显影响到公众利益时，公众有机会充分了解决策程序并获得合理性解释甚至是补偿，同时公众有渠道与之对话并促成政策调整。近年来，国际社会逐步开始关注并讨论公民在全球治理中所享有的问责权益，也开始讨论如世界银行等国际组织究竟应该对授权其组建的国家负责，还是应该对受其政策影响最大的贫困人口负责。随着政府间组织政策影响范围的扩大，一种“权力影响即有问责权”的理念逐渐进入全球治理实践层面。在此背景下，一些政府间组织开始探索向个人或社团开放问责渠道。例如，正式成立于 2015 年的亚洲基础设施投资银行（以下简称亚投行）已启动了项目受影响人机制 (Project-affected People's Mechanism),确保那些认为受到项目负面影响的个人或群体可直接向亚投行申诉，无须通过本国政府。
公民—政府—政府间组织赋权与问责结构示意图。图源：《南亚研究》
（二）
IMF 运作机制中的双重问责赤字
基于对问责理论的深化研究，本文提出“双重问责赤字”这一分析框架，用以概括 IMF 在现实运作中面临的结构性困境。
其一，IMF 不对受援国民众承担直接责任，对受援国社会需求的回应十分有限，缺乏影响导向问责机制。根据 IMF 网站，IMF 由其成员国管理并对成员国负责。IMF 主要同主权国家政府打交道，不提供针对普通民众的服务和贷款，也不存在民众可以直接申诉的渠道。尽管 IMF 有一套内部问责机制，如开展外部审计、设立风险管理部门和独立评估办公室，但仅限于内部治理，非开放性民主监督，并不能解决外部问责缺失的问题。在具体实践中，IMF 的援助条件通常与削减社会福利、压缩公共支出、快速私有化等相关，从而导致失业率上升、贫困率增加、教育医疗保障减少，直接影响最脆弱群体的生计。在斯里兰卡和巴基斯坦等国，IMF 的贷款协议时常引发民众持续激烈抗议，反映出其政策缺乏基层民主商议环节。
其二，受援国在 IMF 援助安排下，政策履行对象由本国民众转向 IMF，民主问责机制被架空，加剧了治理体系中的权责脱节。为了确保获得连续贷款，受援国政府的首要任务转变为完成 IMF 设定的各类技术指标，而国内民众的政策偏好成为次要考虑，由此 IMF 成为受援结构密切相关。理论上，IMF 应该对所有成员国负责，但在实际运行中主要出资国和受援国之间的地位差异极大。在 IMF 框架下，其治理权按照份额进行分配，出资越多，投票权和决策影响力越大。根据《国际货币基金组织协定》，重大决策（如配额、更改协定条款或分配提款权等）需要总投票权 85% 的多数票通过，当前美国在 IMF 的投票份额占 16.49%,美国实际上在 IMF 拥有否决权。当前，G7 国家在 IMF 的投票份额占 40% 以上，相比之下大多数低收入或中等收入国家投票权微弱发展中国家反而需要对 IMF 的贷款承担极高的责任，按照 IMF 的意愿进行改革并定期接受 IMF 的监督。受援国成了 IMF 政策的执行者，国家政策主权被“外包”给 IMF，当政策内容与国内民众需求发生冲突时，政府则倾向于将责任转至 IMF，即将政策后果解释为“遵守国际承诺”，从而减轻对国内社会的义务。
IMF 的双重问责赤字体现了当前全球金融治理的不平等。在 IMF 框架下，实际上美国等发达国家是规则制定者和监督者，他们通过 IMF 这一政府间组织间接干预全球经济的发展轨迹。而发展中国家民众作为 IMF 政策的直接作用对象，却被排除在民主程序以外。从而形成了强势国家制定规则，弱势国家执行规则，而社会问责被忽略的责任不对称现象。然而，需要强调的是，这种不对称不完全是“全球南方”国家的主动选择。一般情形下，接受 IMF 援助的国家要么面临严重的收支不平衡，要么面临主权债务危机，难以在国际金融市场上融资，IMF 几乎成为它们获得紧急资金支持的唯一渠道。当这些国家无法在短期内完成经济转型时，那么原本的短期经济援助就演变为长期的制度性依赖。而双重问责困境又强化了援助依赖。因缺乏国内协商与民主参与，政府社会动员能力和调节能力不足，难以建立起自主的财政和政策空间。政府为了维系基本的财政运转，只能进一步寻求外部资金支持，形成了“内部回应弱化—政策设计外包—外部依赖强化”的循环，最终固化了发展中国家对由发达国家主导的国际经济秩序的依附。
（三）
南亚国家治理的本土特征：双重问责赤字的“放大器”
在那些国内治理结构相对薄弱、参与机制不健全的地区，双重问责赤字更容易与本土治理缺陷相连。程责赤字相互强化。
第一，治理碎片化为双重问责赤字提供了关键条件。在南亚许多国家，中央政府大多高度集权，掌握着全国力央统一规划，地方政府也难以配合执行。由此造成了权力看似集中但落地分散、责任上行但问责不清的局面。与此同时，同一国家不同地区的政策执行程度差异较大，这使得治理碎片化既体现在制度层面，也反映在地理层面。
很明显，南亚国家的治理碎片化与殖民遗产、国族构建以及国家权力结构息息相关。殖民统治时期，殖民者所实施的间接统治影响了现代南亚国家的制度结构。特别是英属印度时期，直接统治和间接统治相互混合，尽管文官系统管理着国家大部分地区，但在边缘地带，酋长、王公、苏丹及其他本土统治者坚守着世袭传统，掌握了行政机构。殖民者意图以下了隐患，即在形式上统一的政体下暗藏着难以弥合的制度裂痕。独立后，多数南亚国家都面临着复杂的宗教、族群和语言挑战，然而它们未能采取包容性的民族整合策略，反而通过中央集权推行单一化的语言政策及倾向于主体民族的政治经济及社会政策，激化了本就脆弱的中央和地方关系，加剧了治理碎片化。再者，政党、军队与文官体系之间的分权失衡以及家族式政党垄断、身份政治分化等，造成一些南亚国家长期处于合法性脆弱、民主问责不足的状态中，形成一种高度内耗、低度协同的治理格局。治理碎片化会削弱国家应对危机的能力，使其难以通过有效的内部资源整合及协调实现快速复苏，从而加剧对外部援助的依赖。与此同时，IMF 的双重问责赤字特征又反过来加剧了南亚国家的治理碎片化。一方面，政府在履行 IMF 贷款附加条件等要求时倾向于将改革责任外推给 IMF，弱化了央地协作与跨部门整合。另一方面，IMF 的统一政策忽略了国家内部差异，使得央地之间原本就存在的治理裂痕更加明显。
第二，民众制度化参与机制薄弱，使得双重问责赤字得以在社会层面固化。尽管大多数南亚国家拥有形式上的民主选举和议会制度，但决策权实际上高度集中于由精英主导的行政机关和官僚机构。即使是号称“世界上最大民主国家”的印度，仔细审视其现实政治，包括政策规避、操纵、扭曲以及政策带来的意外或未被考虑的后果，清楚地表明，政策执行的问题与其说是缺乏职能划分和自主性，不如说是缺乏公众参与和问责制。南亚国家的形式民主与实际政治参与之间的对立，与其历史发展轨迹和社会结构转型密切相关。南亚国家的民主制度具有显著的“早产”特征，其现代国家形态中的选举和议会制度并不是基层社会长期斗争的结果，而是在殖民后期由英国殖民者和那些接受西方启蒙的政治家引入的制度设计。外部输入性制度跳过了南亚本土社会政治演化的内生性阶段，导致了超前的制度设计与滞后的社会发展相互错位。直到今天，在印度、巴基斯坦和孟加拉国等国家，不少生活在农村的民众仍然维系着基于种姓、宗教、族群的传统社群结构，他们政治参与意识薄弱，依靠长老、宗教领袖等传递诉求。此外，家族化、宗派化精英对执政党的垄断，进一步固化了社会分层。正如印度“庶民学派”代表人帕沙·查特吉 (Partha Chatterjee) 所认为的那样，贫困群体并不属于公民社会…他们受到治理并非基于权利，而是通过治理术 (governmentality) 的方式进行管理。当他们缺乏平等的制度化途径如听证、协商、咨询、议政等参与政治生活时，只能通过抗议、游行甚至是暴力活动表达诉求，这也是为何南亚国家街头政治普遍较为活跃的原因。
南亚国家民众参与机制薄弱与 IMF 援助体系中长期存在的双重问责赤字之间构成了一种相互强化的关系。一方面，广大基层民众缺乏进入政策协商过程的机会，民众被排除在政府与 IMF 谈判之外，使得 IMF 的有条件援助得以在缺乏充分公民社会授权的前提下进行，更不用提及事后追责。另一方面，由于受援国政府向 IMF 而非民众履责，进一步弱化了民众的政治参与。从 IMF 对成员国贷款的审批流程中可以发现各类申请、谈判、批准和监督程序均主要在 IMF 与受援国政府及相关政府机构、官员之间展开。当一国面临严重的财政困难时，首先由成员国政府向 IMF 提出贷款请求，接着 IMF 技术团队与成员国政府展开磋商，评估其经济状况与融资需成《工作人员 f-Level Agreement,SLA),这份协议将进一步转化为由成员国起草的、做出政策承诺的《意向书》(Letter of Intent,LOI) 以及详细表述技术细节与操作安排的《谅解备忘录》(Memorandum ofUnderstanding,MoU)，之后交由 IMF 执行董事会审批。IMF 将不需要经由借款国民意代表及机构审议授权。民众参与机制不健全与 IMF 双重问责赤字相互作用，最终削弱了政策合法性，议会、公共咨询等制度被边缘化，民众转向情绪化表达途径，反过来加剧社会经济不稳定。
第三，政治周期短视化进一步强化了双重问责赤字的运作逻辑。在南亚多数国家的政策目标及改革设计受限于政策周期，政府倾向于实施短期收益明显并能迎合选民需要的民粹性措施，而对结构性改革缺乏持续投入的热情，从而制约了政府治理能力提升以及国家深层次改革。南亚国家政治周期短视与其动员、选举制度有密切因果关系。
首先，南亚国家选民投票行为受身份政治和庇护政治的双重驱动。在信息不对称的情况下，选民身份归属感通常建立在种姓、宗教、族群之上。政客们可能会鼓励贫穷选民重视候选人的群体身份，而不是其他资格。其后果是政党通过强化宗教、语言、社会地位等身份标签来巩固票仓，而不是以创造性改革为核心竞争力。投票成为对身份共同体的支持，而非对国家长期发展路径的理性选择。与此同时，不完善的选举制度便于政客通过虚报选票、收买选票和恐吓选民来破坏民主。这会导致选民与政党的关系类似于利益交换或妥协，政党更为关心的是能否获得本次选举，而长期施政规划次之，同时选民也难以对政党进行长期有效的政绩评估。其次，南亚国家多为联邦制或议会制，选举层次较多且时间交错。大多数南亚国家推行多层级选举，如全国大选、省邦级选举、地方选举等。政党全年处于备选状态，分散政府治理精力。并且，政党为了在不同层面赢得选举，可能会回避在选举区推行结构性改革政策，而倾向于实施“短平快”政策。最后，由于南亚国家政党间对立严重，权力更迭时通常伴随着“致国家政策不连贯。改革派政府下台后，一些政策便被叫停或修改。
南亚国家的政治周期短视化与 IMF 援助的双重问责赤字相互作用。当出现收支不平衡困难时，政府更加关心的是短期内获得资金以缓解压力，即使与 IMF 签署改革协议，也可能推迟一些最具争议的改革。现实中，一些南亚国家曾因未能通过 IMF 审查而遭遇后期援助中断，但当国家经济再度经历危机时，IMF 依然会提供“托底保护”，由此形成“贷款—终止—再贷款”的循环。此外，由于 IMF 的援助机制往往游离于受援国民众的问责范围之外，制度上不强调本地社会的协调能力，其改革条件可能不受民众欢迎。因而受援国政府会选择在形式上向 IMF 展现改革意愿，而实际上继续向选民提供短期福利政策。长此以往，最终造成结构性改革难以推进，国家经济抗风险能力更加薄弱。
第四，经济路径依赖导致失败的改革方案不断重复且难以纠正双重问责赤字。一般而言，政策制定会受历史传统的持续影响，早期的政策选择会形成制度惯性，使得后续政策调整面临越来越高的转变成本。政治学家借用“波利亚抽球过程”解释政治制度变迁常受到“递增回报”和“自我强化机制”的影响，从而走向锁定状态，难以改变。除印度外，许多南亚国家，例如斯里兰卡和巴基斯坦，在独立初期因经济基础薄弱或财政问题等，不得不依赖西方国家或由西方主导的资本市场、金融机构等弥补资金缺陷。起初这种选择出于应急，但正如“波利亚抽球过程”一样，一旦开始便难以逆转。
经济外援确实在一定程度上缓解了政府的财政压力，避免国内出现更大的政治经济动荡，但在一定程度上也削弱了政府的财政自主性与自我革新能力。此外，外援不仅仅是资金流入，还伴随着一整套改革方案的“移植”。这些改革方案虽然在西方现代化进程中发挥了重要作用，但未必适配于“全球南方”国家。因而改革计划虽勉强开始，但推进过程极易受到阻碍。重复的失败进一步促使 IMF 制定更为严格的贷款条件，甚至在放贷之前就设定“前置行动”(prior actions),要求借款国率先完成关键政策措施，如调整补贴政策、改革外汇制度等。但更苛刻的技术指标并不总能提高改革成功率。相反，由于冲击更多民众的切实利益，可能带来更大的社会阻碍和合法性挑战。
制度路径依赖加剧了 IMF 援因为即使援助失败，IMF 不必承担影响导向问责，而借款国则可以将失败归咎于外部强制条件缺乏本地适应性，逃避国内民主问责。从而，IMF 与政府互相推责，使得失败的改革方案一再被重复使用。
三、案例一：IMF 对斯里兰卡的援助
得益于繁荣的种植园出口经济，独立初期斯里兰卡外汇储备较为充裕，没有寻求 IMF 的帮助。60 年代中期开始，斯里兰卡经济多次出现短期收支困难。从 1965 年首次接收贷款至 1970 年，斯里兰卡共接收 IMF 贷款 4 批次。20 世纪 70 年代斯里兰卡获得 IMF 同意贷代向 IMF 贷款 2 次，90 年代 1 次，2001 年至 2016 年获批贷款 5 批次。2023 年 3 月，IMF 批准了一项 22 计划贷款，以支持斯里兰卡解决经济危机，这是斯里兰卡第 17 次接受 IMF 的切合作并在技术层面推进了若干改革方案，反而在 2022 年遭遇了独立以来最为严重的经济危机。
（一）
央地民协同缺位与问责赤字相互作用
尽管斯里兰卡在南亚地区拥有较高的人类发展指数和相对完善的治理基础，但中央集权与地方分权之间的持续张力，仍进一步助长了困境。斯里兰卡为单一制国家，总统能够任命包括总理、内阁部长等在内的重要职务，也可以在任何时候宣布实施紧急状态、赦免罪犯并享有民事和刑事诉讼豁免权。在这一集权框架下，斯里兰卡内部治理划分为中央 (nation)、省 (province)、区（district）、分区 (divisional)、地方 (local authority) 五级。为应对僧伽罗人与泰米尔人之间的族群冲突，实现一定程度的权力下放，1987 年斯里兰卡《宪法第十三次修正案》设立了省议会 (Provincial Councils)，不过在土地、财政、警务等方面仍然受到中央严格限制。
集权和分权之间的矛盾增加了行政管理的复杂性，削弱了斯里兰卡政府治理能力。以中央和省级关系为例：省督 (Governor) 作为总统任命的行政代表，掌握省级财政及人事大权，负责维护“中央优先事项”。省首席部长 (Chief Minister) 由掌控省议会的最大政党推举，领导日常行政事务并对本地选民负责。由于这两类行政职务的授权来源不同，可能会导致服务优先对象出现偏差，政策相抵，服务效率低下。故而，尽管各层级政府在政策、项目和计划方面具有统一性，但其在国家、省和地方层面的政府职能分散未形成嵌套关系，因此缺乏纵向协调的一致性。与此同时，各级政府同时参与一些项目服务和规划，导致资源投入重复，责任归属不清。现有研究表明，当前斯里兰卡治理模式已导致诸多弊端，包括腐败滋生、行政过度政治化、治理效能低下、公共服务供给不足、公众信任度薄弱等。
治理碎片化也严重制约了斯里兰卡国际承诺兑现能力。当中央政府与 IMF 达成改革协议时，通常需要多层级协同治理，然而职责不清，民意基础不足，造成了政策推进的困难。这也让 IMF 援助的双重问责赤字问题在斯里兰卡尤为典型。2021 年，为应对外汇危机，斯里兰卡中央政府取消了化肥补贴，但中央政府未与地方及民众进行沟通就迅速推进改革且无任何替代方案和过渡政策，导致斯里兰卡农业减产，农民大幅受损而遭到强烈抵制。化肥禁令虽然在 2022 年斯里兰卡与 IMF 达成贷款协议之前发布，但其改革逻辑与 IMF 的结构调整要求一致，通常在提供贷款前 IMF 会主张国家削减补贴。这也说明了 IMF 主张的改革类型未必符合民意，政府为了迎合 IMF 改革理念而不顾本国实际强推改革，结果往往不尽如人意。
（二）
关键信息缺失导致民众监督有限
IMF 在与斯里兰卡的合作中虽然建立了一定的信息公开机制，但由于信息可及性和完整性不足，公共监督与民主问责仍受到明 MF 官方网站会不定期发布对斯里兰卡援助的概要信息和技术性文件，如阶段性审查报告、新闻简报等，并统计斯里兰卡与 IMF 之间的贷款状况、还款记录等。但是对于绝大多数斯众而言，这些信息的实际价值依然有限。一方面，IMF 使用英语发布信息且其中含有大量的技术性术语和高度量化指标，普通民众难以准确理解和把握这些报告。另一方面，IMF 官网披露信息并不全面。斯里兰卡政府在与 IMF 达成协议过程中的妥协与具体改革信息并未被完全公布，各项承诺、风险评估等分散在多个报告中，民众很难深入且高效地了解 IMF 在斯里兰卡的活动。为了弥补信息差，斯里兰卡独立智库真相研究 (Verité Research) 运营了一个公共监督平台 (Manthri.lk),跟踪了自 2023 年以来斯里兰卡在 IMF 援助中根据所设条件做出的政府承诺的执行情况。该监测工具会更新各项承诺的完成状态，分为已完成、未完成、待定及未知四类。截至 2025 年 5 月，该网站数据显示仅有 10% 得以落实，17% 的改革项目缺乏可见信息，另外有 70% 仍处于待完成状态。这说明即使改革在技术上被提前设定，但改革前景具有不确定性并且在政治动员和社会监督环节上明显不足。
在政府立法监管层面，斯里兰卡于 2017 年开始正式实施《知情权法》(Right to Information Act) 以增强政府透明度。该法适用于斯里兰卡中央及地方各级政府、公共企业、政府资助的非政府组织等所有公共机构，并设立信息委员会负责受理上诉。尽管在由欧洲信息获取组织 (Access Infe)、法治与民主中心 (Center for Law and Democracy) 联合维护的国际评价系统“全球知情权评级”中斯里兰卡位居全球第四名，但该排名主要依据法律条款本身而非可操作性及落实率。所以，尽管制度设计较好，但斯里兰卡《知情权法》在实施效果方面仍然不佳。政治干预和公民意识不足是斯里兰卡在信息公开方面有法不依的主要原因。政治家原本是确保政府问责制度的关键角色，但是政治家却成为通过该法实施问责的障碍。再者，一些民众对相关法律缺乏兴趣和认知，导致他们未能行使监督权。
信息匮乏与法律执行不力严重削弱了民众的参与热情，而 IMF 谈判过程更进一步绕开了公众。参加 IMF 援助谈判的斯方代表主要为斯里兰卡财政部和中央银行的高级官员，他们与 IMF 技术官员进行闭门谈判，而公众、媒体及议会参与较为有限。很多改革计划并未经过民调或公开听证，导致在实施过程中频繁遭遇民众抗议。
（三）
短视政治消解 IMF 改革动力
短期政治收益与长期改革逻辑相矛盾，削弱了 IMF 改革的接受度和延续性。自 1978 年引入行政总统制以来，截至 2025 年斯里兰卡共举行过 9 次总统选举。除 2022 年经济危机期间总统由议会间接选出外，总统选举周期基本为 5 至 6 年一次，较为规律。但议会选举间隔具有不确定性，总理。总理和总统不和、政党联盟分裂成为斯里兰卡政权不稳定的主要诱因。在频繁的政党博弈和联盟分化重组背景下，政治人物更加重视短期政治收益，而不愿为长期改革付出过多的政治代价。在大选前后为了获得选民支持，斯里兰卡政治家甚至会采取“民粹式逆改革”策略。例如，2019 年戈塔巴雅·拉贾帕克萨在选举获胜后迅速推出了一揽子大幅减税、免税和增支政策，试图兑现竞选承诺，这与之前 IMF 所要求的结构性改革背道而驰，也加速了债务危机的恶化。在短期利益与长期利益面前，政府对内通过延迟改革、阶段性民粹主义等方式稳定民心、讨好民众；对外推动部分技术性指标实现，形式上满足 IMF 要求，却不进行彻底改革。当下一次 IMF 援助重启时，再次成为技术层面的周期性轮回，而非制度性突破。
当然，选举利益和改革收益之间的矛盾也暴露 IMF 双重问责赤字问题。IMF 过于简单地将改革量化为各种评价指标并且改革时间进度确定。然而在现实中，改革通常是一个政治问题和社会问题，而非简单的数值评价。IMF 忽视了改革需要社会基础和政治共识，然而民怨激起，严重影响到受援国政府合法性时，政府通常会放弃改革。
此外，改革的长期性、渐进性与政府执政的阶段性、变动性之间也存在矛盾。IMF 贷款大多为三至四年短周期，虽然与受援国政府一届执政周期可吻合，但难以承载长期改革目标。一届政府为获得贷款而立下协议，大选后改革任务可能转至由另一党派执政的政府。虽然前任政府形式上履行了对 IMF 的承诺，但由于资金不足、公众接受度低等，改革可能被叫停或延缓。例如，2002 年至 2004 年间，维克拉马辛哈政府获得 IMF 的支持，启动了一系列改革。然而 2004 年议会选举时，由自由党领导的政党联盟赢得选举，总统库马拉通加夫人随即解散议会并重新任命新内阁。新政府在改革执行力度方面明显减缓。IMF 双重问责困境与政治短周期叠加的现象说明 IMF 重技术设计而轻民意调查，既未强调改革的社会基础，也未考虑民意对受援国政府执政周期的影响，并且政府对 IMF 的责任不一定具有迁移性。
（四）
问责不足导致制度惯性与依赖
即使 IMF 在斯里兰卡多年援助效果不佳，但由于 IMF 不需要向斯里兰卡民众负责，IMF 未公开向斯里兰卡民众反思其改革失败的原因，或者解释改革的初衷及保障措施。下一次贷款时，IMF 继续政府作出承诺，而不改变其治理逻辑。IMF 的援助架构同样也体现了制度惯性。IMF 作为全球金融稳定所谓“最后贷款人”，若在成员国遭遇经济困难时不提供援助，那就失去其存在的核心价值。并且 IMF 并非一个单纯的贷款机构，在意识形态上推崇西方主导的新自由主义政策。因而，IMF 的贷款决策不仅受到政策调整方面考量的影响，还受到 IMF 自身利益的影响，例如维持 IMF 的合法性、权威和预算。有研究指出，许多国家向 IMF 借款时，并未耗尽其在国际资本市场的借贷能力…在极端情况下，它甚至向那些不具备信用的国家提供贷款。
截至 2025 年，斯里兰卡自成为 IMF 成员以来共计约 30 年处于 IMF 的援助安排之中，占其加入 IMF 后 75 年时间的 40% 左右。可见，斯里兰卡与 IMF 的互动已成为一种周期性的依赖。IMF 提供的资金能够一定程度上弥补斯里兰卡政府的资金缺陷，暂缓政府面临的经济危机。然而，斯里兰卡政府形式化地向 IMF 负责，致使很多改革提出时间较早，但完成情况并不理想。早在 20 世纪 80 年代，IMF 的结构调整方案就要求斯里兰卡进行税制改革和国有企业重组或私有化。然而，到目前为止斯里兰卡的税收改革尚未彻底完成。在最新一次的援助方案中，IMF 依然强调增加税收的重要性。在 IMF 框架下，斯里兰卡政府向外负责，而缺乏对内动员，致使改革缓慢，周期反复，不仅加深了对外依赖，也进一步削弱了执行力度。
四、案例二：IMF 对巴基斯坦的援助
巴基斯坦是向 IMF 发起援助请求最多的“全球南方”国家之一，平均不到三年便向 IMF 提出申请。自 1958 年 IMF 向巴基斯坦提供首笔贷款安排以来，IMF 对其给予了频繁且多样化的援助。1965 年第二次印巴战争前后，巴基斯坦为了缓解财政压力多次向 IMF 寻求帮助。1971 年第三次印巴战争后土，经济发展遭遇重创，巴基斯坦频繁向 IMF 提出援助申请。在整个 80 年代，IMF 向巴基斯坦提供了 4 次援助。20 世纪 90 年代，巴基斯坦政权更替频繁且财政赤字持续走高，IMF 向巴基斯坦提供援助的频次明显增加，共达成 6 次贷款协议。21 世纪以来，IMF 向巴基斯坦提供的贷款频率有所下降，大约每 5 年达成一笔，但是每笔金额显著高于前期。2024 年 7 月巴基斯坦与 IMF 达成了为期 37 个月、金额约为 70 亿美元的贷款协议。巴基斯坦财长对此发出警告：若不大幅增税，本次 IMF 救助绝非最后一次。
（一）
国内治理协调不足与 IMF 问责缺陷相互交织
巴基斯坦政府治理体系存在一定程度的分化现象，影响了国家层面政策连续性和执行效率。巴基斯坦是一个联邦制国家，全国共有旁遮普、开伯尔—普什图赫瓦、俾路支、信德四个省、联邦直辖区和首都区。巴基斯坦宪法赋予各省一定的自主权，特别是在文化、教育、卫生、农业和地方事务上。不过，联邦政府在财政、外交、能源、国防等领域拥有强大的控制权。这种制度设计确保了在名义上的联邦结构之下统一，却也形成了事实上的中央集权。虽然有效地促进了国家整合，但也带来了央地协调难题，尤其在税收改革方面。巴基斯坦联邦政府掌握主要税收来源，包括关税、增值税及所得税等，而地方政府的征税权则相对有限。各省承担了大量的公共服务职能，但税收收入由联邦集中统筹。面对 IMF 提出的税收改革要求，巴基斯坦联邦政府经常难以调动地方政府进行配合。并且巴基斯坦各省经济差异较大，对税收改革的承受能力不尽相同。特别是在农业税改革方面，联邦和地方分歧明显。在巴基斯坦，农业产值占国内生产总值的 23%,农业吸纳了 35% 的劳动力，每年带来约 9 万亿巴基斯坦卢比（约合 323.7 亿美元）的收入，但农业税率一直远低于其他行业。2024 年最新一次援助协议提出大幅提高农业税等措施。虽然巴基斯坦四省通过了相关立法，但技术实施机制尚未敲定，使农业税落实路径含糊不清。尽管 IMF 在程序上与地方代表进行对话，但在制度设计中，贷款协议法律责任主体始终是联邦政府。联邦政府既需要向 IMF 作出承诺以获得贷款，又需要督促省级政府执行政策。但是来自民众的反对及央地分权矛盾的掣肘，阻碍了改革政策的落地。
IMF 问责制度的局限性使其改革通常基于标准化的技术方案和假设，缺乏对本地社会、经济的充分了解与适应，加剧了本地治理碎片化。IMF 按惯例在巴基斯坦使用多国通用的条件清单，如私有化、自由化等，却较少考虑巴基斯坦的具体发展阶段与本地优势特色。20 世纪 90 年代，世界银行等推动巴基斯坦发展私营发电项目以缓解电力短缺，IMF 通过宏观财政改革推动了能源部门的私有化转型。这些项目大量依赖进口的燃油和天然气，而未考虑利用巴基斯坦本国丰富的煤炭资源。之后国际油价攀升，发电成本飙涨，国家外汇储备告急，巴基斯坦不得不再次求助于 IMF 纾困。这类未能统筹当地资源、符合本地需要的改革，不仅没有形成有效合力，反而造成新的失衡。
（二）
本土合法性不足与责任推卸并存
IMF 在援助巴基斯坦政策实施过程中时常表现出精英主导、公众缺席的特征。在谈判中，IMF 的接触对象主要局限于财长、央行行长、偶尔也包括政府首脑，参与不足与公开讨论缺失损害了政策透明度，意味着这些政策决定无法在国家层面受到有效问责。在 IMF 独立评估办公室编写的《IMF 资源长期使用情况评估》中明确提到，巴基斯坦的决策主要集中在政府高层，重大改革措施由相对孤立的决策者小圈子决定，然后由各部长执行。决策精英化使得在协议达成之前公众对 IMF 所提出的条件知之甚少，媒体和公众只能在事后被动接受既定事实。反对党曾多次呼吁巴基斯坦政府公开与 IMF 谈判的细节，毕竟“关系到 2.2 亿人的未来，协议不能保密”，但很难查阅到对 IMF 方案公开听证或解释的报道。民主问责的缺失降低了 IMF 改革的合法性，也影响了改革的最终成效。
政治上缺少民意授权致使在行动上无法获得社会认同。IMF 改革条件多涉及削减补贴、提高税收、降低公共开支等，直接影响民众生活，引发强烈抵制，民众将不满情绪矛头指向巴基斯坦政府。然而，巴基斯坦政府将改革责任外推至 IMF，给改革措施贴上"IMF 要求”的标签。政府将 IMF 当替罪羊，虽淡化了政策承诺的主动责任，但也回避了对问题的解决。例如，在 2023 年 IMF 援助周期内，巴基斯坦政府大幅提高电价和燃油税，短期内民众生活开支骤增，多地爆发示威游行。政府一方面坚持涨价，一方面又声称是根据 IMF 协议所为。IMF 协议原本就缺乏民意基础，当其与“不受欢迎”挂钩而政府缺乏充分解释时，只能再度侵蚀 IMF 改革的合法性。
（三）
标准方案与本地政治周期的错配
IMF 向“全球南方”国家持续推介基于西方发达国家经验的标准化改革方案。为了向主要出资国（大多为发达国家）负责，IMF 更重要的使命是确保改革能维持受援国宏观经济稳定并保障贷款偿还，而不对受援国民众福祉及改革所造成的后果承担直接责任。此外，IMF 提供的标准方案还假定政府能持续推进各项改革政策，最终实现中长期的结构性改善。然而，这种标准化及假设在巴基斯坦并不成立。
IMF 的“华盛顿共识”式改革路径是基于国家市场机制较为成熟、制度较为健全的前提之上，市场自我调节能够有效替代国家干预。然而，巴基斯坦的经验已表明私有化并不必然带来发展并可能导致恶性循环初，巴基斯坦政府开始快速推进私有化，在全部 128 家国有企业中选出 108 家进行改革，并且在不到 18 个月内完成了 66 家企业的私有化。当时巴基斯坦政府期待通过鼓励私人投资加速经济增长，然而快速的私有化导致大量财富落入少数人手中，贫富鸿沟扩大。同样，若在巴基斯坦推行土地私有化，则意味着更大的社会失衡。时至今日，巴基斯坦土地分配极不均衡，5% 的土地所有者掌握着全国 64% 的耕地，约的农村家庭没有土地并深陷贫困。如果在巴基斯坦大力鼓励土地自由化交易，那么更多的巴基斯坦农民将无地可种。可见，将“华盛顿共识”奉为教条，反而会恶化社会经济发展。几乎没有任何国家能够在完全自由放任的情况下取得发展成功，反倒是有许多迅速增长的例子表明政府有效引导经济能带来成功。
巴基斯坦政权更迭也影响了改革进程。自 1947 年至今，巴基斯坦共经历了 20 余位总理和 30 多届内阁，每任总理平均任期约两年，政局高度不稳。此外，军方长期掌握国家关键事务，削弱了文官体系对国家的治理。政治家更为关心在任内避免社会经济剧烈振荡，为了获得民众支持，可能停止甚至推翻承诺。例如，为缓解不信任投票压力，2022 年总理伊姆兰·汗突然宣布大幅下调燃油和电价。此举显然违背与 IMF 达成的协议，随后 IMF 暂停了项目审查并延迟拨付援助资金。
（四）
外部援助替代内部改革
外部援助原本应作为国家内部改革的金融工具，但在双重问责赤字困境中，IMF 的援助被异化为改革本身。尽管巴基斯坦对 IMF 改革方案执行力度不足，几十年来 IMF 却持续不断地向巴基斯坦提供资金。IMF 的贷款成为权宜之策，而巴基斯坦的结构性改革却迟迟未见，长期的外部援助造成严重的债务积累。国际救助不仅降低了债务国的违约代价，还可能带来一定的道德风险，债务国可能会认为违约后会有及时的国际支持，从而在债务管理上不够谨慎。这会导致债务国在未来更加依赖国际救助，而不是努力改善其经济结构和财政纪律。巴基斯坦对外债的依赖一直在损害其货币主权，使有效调节货币供应和汇率的努力复杂化。
IMF 的改革方案优先考虑财政稳定，而缺乏对受援国具体经济结构面临挑战的评估并以牺牲国内自主改革为代价。巴基斯坦长期面临美元储备不足问题，其原因较为复杂。在国内，巴基斯坦产业结构不健全，出口产品较为单一且附加值较低，而能源、工进口，贸易赤字较为显著。政府长期入不敷出，只能依赖印钞和贷款，引发通货膨胀和货币贬值。加之腐败、管理不善等问题，加剧外汇储备告急。同时，巴基斯坦受制于美元霸权，全球大宗商品以美元计价，迫使巴基斯坦持续增加对美元的需求。而历次 IMF 改革均要求实施紧缩性政策，抑制了巴基斯坦的经济增长潜力，外汇创收能力持续弱化。因此，仅凭 IMF 外部改革根本无法应对巴基斯坦发展面临的核心挑战，而是需要巴基斯坦上下团结一致，推动产业升级，提升工业能力，减少非必要美元支出，并与其他“全球南方”国家一道共同加快多货币支付体系建设，才能有效抑制危机的再次爆发。
五、结语
通过对 IMF 向斯里兰卡和巴基斯坦提供多轮援助的综合考察可以发现，IMF 双重问责赤字与南亚国家本土治理不足叠加，改革难以成功，国家不仅未能从危机泥潭中逃离，反而越陷越深。正如有学者对跨越 70 多个国家的实证研究表明，加入 IMF 项目的国家经济增长往往不如未加入者，IMF 强加的紧缩改革与增长目标背道而驰。截至 2025 年，斯里兰卡对 IMF 未偿还贷款的近 350%，这已远远家的正常贷款规模。此外，2025 年至 2029 年，斯里兰卡将面临每年向 IMF 偿还超过 2 亿特别提款权的偿还义务，并且未被纳入任何 IMF 债务减免机制。而巴基斯坦的 IMF 债务压力远远高于斯里兰卡。巴基斯坦从 IMF 获得的未偿贷款规模远超其配额的 300% 以上。在 2026 年至 2029 年间，巴基斯坦每年需要向 IMF 支付 7 亿至 17 亿特别提款权的本息，对 IMF 的偿还高峰集中在 2027 年至 2028 年，巴基斯坦财政和外汇储备将面临巨大压力。总体上，斯里兰卡和巴基斯坦的国情虽有不同，在外债结构上也有所差异，但南亚国家治理的四个本土特征与双重问责赤字之间的相互作用机制在巴基斯坦和斯里兰卡均有所体现，导致外部援助始终未能转化为内在制度改革，反而加深了对外部援助的依赖。
当危机袭来时，IMF 会推出标准化的改革方案，却没有考虑到这些方案忽略了受援国民众的真实处境，脆弱群体成为经济改革的牺牲对象。这些附加了大量条件的改革方案，使得 IMF 的援助更具有干涉性。这改变了 IMF 与利益相关者的关系，然而其问责结构在许多方面仍保持不须尊重成员国的国内社会和政治政策。这一规定意不应忽略成员国的社会环境，更不得干预成员国内政。然而，现实中受援国民众的利益诉求被边缘化，IMF 也未建立起面向民众的问责制度。并且，IMF 常以“华盛顿共识”直接插手国家内部改革。
诚然，IMF 对全球金融稳定所发挥的作用不可否定，IMF 在应对国际金融危机、促进宏观经济发展等方面积累了丰富的经验，多次挽救了一些经济濒临崩溃的国家。但是 IMF 以技术制度主导的模式，过于强调量化指标而忽略了对民众福祉的关怀。随着全球经济的发展国家的群体性崛起，需要更多的经济合作机制回应更加多样化的发展需要。在此背景下，中国所倡导的全球治理倡议秉持“以人为本”的发展理念，呼吁各国人民共同参与全球治理、共享全球治理成果，为重新思考政府间组织在发挥跨国影响力时如何回应受影响民众的关切提供了重要规范参考。
