作者：戴冠春、芮双双、李媛婷、俞梦琪
《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第 837 号，以下简称"《新规》"）是我国首部专门规范对外投资的行政法规，于 2026 年 5 月 5 日完成总理签署，6 月 1 日公布，自 2026 年 7 月 1 日起施行。该法规的出台，标志着中国对外投资监管从部门规章层级跃升至行政法规层级，法律效力显著提升。
一、《新规》的性质与法律体系定位
此前，我国境外投资监管长期依据发改委 11 号令、商务部 3 号令及汇发 30 号文等部门规章。三部门负责人指出，原有模式已不符合现实需求，亟需高位阶立法。《新规》作为行政法规，体例完整、逻辑闭环，大幅强化了行政处罚体系，确立了对外投资监管的上位法依据，实现了监管约束力与制度权威性的质变。
在法律体系定位上，《新规》上承《对外关系法》《对外贸易法》，下接发改委 11 号令和商务部 3 号令，并联动《国家安全法》《反外国制裁法》《出口管制法》等专项法规，构建起“法律 - 行政法规 - 部门规章”三级 ODI 法律体系。
从立法背景看，《新规》紧凑的出台节奏反映了在地缘博弈加剧背景下，国家通过制度升级系统性强化跨境投资监管、压实出海合规底线的战略意图。
二、《新规》对对外投资监管范围的扩展
《新规》第二条界定了对外投资的核心定义，明确其适用主体涵盖境内企业、其他组织及居民个人，行为范围包括直接或间接取得境外权益的经营活动。相较于旧规，主要突破如下：
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《新规》（2026 年国务院 837 号令） |
2014 年商务部 3 号令 |
2017 年发改委 11 号令 |
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性质 |
行政法规 |
部门规章 |
部门规章 |
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适用主体 |
中国境内的企业、其他组织和居民个人 |
中国境内依法设立的企业 |
中国境内企业（含金融与非金融） |
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适用行为 |
投入资产、权益或提供融资担保，直接或间接获得境外企业、资产等权益 |
新设、并购等方式拥有境外非金融企业权益 |
直接或通过控制境外企业获得境外权益 |
（1）适用主体的突破
《新规》首次将居民个人和其他组织纳入行政法规监管框架。此前，自然人直接境外投资缺乏明确通道，多依赖 37 号文进行返程投资架构搭建，且仅限权益出资不涉及资金出境。《新规》实现了对所有对外投资主体的全覆盖，解决了存量自然人境外直投的合规瑕疵问题。
（2）适用范围的扩展
除传统的矿权、土地等投资外，《新规》采用开放式兜底定义，将各类新型电子资产等非传统类型资产纳入监管，填补了以往监管空白。
（3）纳入境外金融市场投资
《新规》第三十三条明确将自有资金、募集资金等在境外金融市场的投资纳入同一监管框架，实现了 ODI 与境外金融投资的统筹管理。
三、新规项下对外投资与其他投资监管和贸易管制政策的匹配
《新规》联动多项专项法律及部门规章，形成全面的对外投资监管体系。
（1）安全审查
《新规》创设独立的境外投资安全审查制度，主导部门从发改委扩展至商务部门及国务院其他部门。审查范围从“投资行为”延伸至“相关资产、权益的转让、处分”等退出环节，实现全周期覆盖。同时，第二十八条配套了严厉的法律责任，包括没收违法所得、罚款、列入黑名单及限期禁止投资等。
（2）技术出口
针对境外设厂、人员跨境指导、数据跨境传输等新场景，《新规》第十三条明确禁止未经许可出口受限货物、技术、服务及数据，并将人员外派、技术培训等非传统出口方式纳入监管。这填补了过往规则在人员、服务、数据跨境环节的盲区，要求企业在投资前期严格对照管控清单进行合规自查。
（3）海外利益保护与反制裁措施
《新规》建立了监测预警、风险评估及领事保护机制，鼓励多元化争议解决。同时，构建了系统性的对等反制体系：一是授权商务部开展投资壁垒调查；二是建立反制清单机制，针对歧视性限制采取反制；三是实施综合限制措施，涵盖在华投资、交易合作及人员入境等维度。这将对外投资保护从被动应对转向主动防护，并与《阻断办法》《反外国制裁法》等现有制度有机衔接。
四、监管方式完善、监管力度增加
《新规》通过穿透式监管、全过程监管及罚则升级，构建了更完备有力的监管体系。
（1）穿透式监管的规范继承
《新规》延续并强化了“直接或间接”的表述，明确无论通过离岸主体搭建多层架构还是变通方式，监管均可穿透至最终资金来源、实际控制人及受益所有人，实现对变相规避行为的全覆盖规制。
（2）全过程监管
相较于原有的分段监管，《新规》拓宽监管边界，新增货物技术进出口、数据合规、人员流动等多领域内容。核心体现为：一是安全审查覆盖增量与存量全流程，包括资产处置与退出环节；二是通过服务资源统筹实现行为监管全覆盖，以服务促合规，形成从决策到退出的完整闭环。
（3）罚则升级
《新规》首次增设财产罚，罚款标准结合投资额设定，并增加了限期处置资产、没收违法所得、禁止开展境外投资等惩戒方式，且处罚对象延伸至直接责任人。具体违规情形及处罚标准如下：
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违规情形 |
处罚标准 |
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投资国家禁止的对外投资 |
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未履行核准备案手续或提交虚假材料 |
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以贿赂、欺骗手段获得核准备案 |
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违反安全审查规定 |
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不正当竞争行为 |
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五、商务部的角色转变
《新规》进一步夯实了商务主管部门的监管权责。从 2014 年的便利化备案，到 2017 年实质化审查（严查空壳、代持及非理性投资），再到 2026 年《新规》赋予其牵头安全审查、启动投资壁垒调查及执行反制措施的职权，商务部已转变为集实质穿透审查、全过程事后监管、综合服务提供与权益保护于一体的复合职能主体。
六、对境外上市（尤其是红筹结构）的影响
（1）ODI 合规瑕疵对于上市进程的影响
《新规》生效后，未办理核准备案、个人未完成 37 号文登记等常见瑕疵的违规风险大幅上升。证券监管部门预计将提升审核要求，难以出具“不属于重大违法情形”的认定，未完成整改的企业上市难度显著增加。
（2）对于个人境外投资/境外上市架构的影响
未来个人投资者不仅需关注外汇登记，可能还需履行发改或商务部门的合规义务。若确立双线并行模式，红筹架构的搭建与维护成本将显著增加。建议涉及历史红筹架构的申请人提前评估存量合规状况，区分可补正与需重构情形，尽早制定整改方案，并在专业法律顾问协助下充分举证。
注释
[1] 司法部、国家发展改革委、商务部负责人就《国务院关于对外投资的规定》答记者问
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作者介绍
戴冠春律师拥有逾 20 年的律师执业经验，主要业务领域为跨境并购、海外投资、境内外资本市场、私募股权及风险投资。擅长处理交易金额大、结构复杂的项目，客户涵盖全球领先的高端制造业、知名 PE/VC 机构、大型互联网及生物医药企业等。2020 年入选北京市律师协会“涉外律师人才库”，具有中国及美国纽约州律师执业资格。
戴冠春律师历史文章
芮双双律师拥有逾 10 年执业经验，主要领域包括资本市场、投融资、并购及公司合规。曾为多家境内公司提供境外股票及债券发行上市法律服务，涉及消费、医疗、互联网及高端制造等行业。在投融资与并购领域，提供从架构设计、尽调、谈判到交割的全流程服务。
芮双双律师历史文章
李媛婷毕业于中国政法大学及 UCLA，获法学学士及硕士学位。主要业务领域包括证券与资本市场、投融资及企业合规，曾为多家境内企业提供境外上市、融资及日常合规法律服务。
俞梦琪毕业于中国政法大学及香港大学，获法学学士及硕士学位。主要业务领域包括证券与资本市场、投融资及企业合规，曾为高科技、高端制造及医疗健康等领域公司提供境内外上市、并购及合规服务。
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