国家数据局印发《2026年数字经济发展工作要点》——数据产权登记制度加速落地

国家数据局印发《2026年数字经济发展工作要点》——数据产权登记制度加速落地 | 睿信咨询政策深度研究

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2026-06-02

2026年5月21日，国家数据局正式印发《2026年数字经济发展工作要点》(以下简称《工作要点》)，对全年推进数字经济高质量发展作出系统部署。《工作要点》以8个方面重点任务锚定“十五五”数字经济深化发展的关键方向，其中最受企业界关注的信号莫过于——

“加快建立全国统一数据产权登记制度，印发登记指引” ，被明确列为8大任务之首。此前，已于2026年4月公开征求意见的《数据产权登记工作指引(试行)》(以下简称《指引》)也首次系统构建了全国统一的数据产权登记制度框架。国家数据局局长刘烈宏在多个公开场合明确将2026年定位为 “数据要素价值释放年” ，这意味着企业的数据管理工作正从“可选项”全面升维为“必答题”。

八大任务首位

《工作要点》从深化数据要素市场化配置改革、筑牢数字基础设施底座、强化数据赋能人工智能发展、提升数字经济核心竞争力、促进实体经济和数字经济深度融合、提升数字化治理与服务能力、深化数字经济国际合作和营造良好发展环境八个方面对推进数字经济高质量发展作出系统部署。

八项任务，每一项都指向具体的制度落地与基础设施升级。其中，第一项“深化数据要素市场化配置改革”的部署最为直接：

加快建立全国统一数据产权登记制度，印发登记指引，推动各地加快建立健全公共数据授权运营价格形成机制，制定出台建设开放、共享、安全的全国一体化数据市场相关政策文件。

从“探索”到“印发登记指引”、从“局部试验”到“全国统一”，表述的递进折射出数据产权制度建设正在从顶层设计迈入系统实施阶段。清华大学法学院教授申卫星在《指引》的专家解读中指出，“数据产权登记兼具内部确权与外部公示两方面功能”——对内通过审查和记载将数据产权“三权分置”的制度安排转化为可识别、可审查、可公示的权利形态;对外通过统一程序和公示机制为市场主体提供可供识别和核验的权利信息，增进交易便捷和交易安全，降低识别风险，减少交易成本。

与此相呼应，刘烈宏在2026数据安全发展大会致辞中进一步强调，2026年是“数据要素价值释放年”，要“加大力度释放数据要素潜能”。国家数据发展研究院院长胡坚波在解读中指出，《指引》构建起全国统一的数据产权登记体系，有助于降低数据流通交易成本，激发各主体供数用数活力，推动建立全国一体化数据市场。

“数据二十条”落地深水区

要理解这一轮政策提速的战略深意，不能脱离“数据二十条”打下的制度地基。

2022年12月，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称“数据二十条”)创造性提出了“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权”三权分置的产权运行机制。中国人民大学法学院教授熊丙万在国家数据局专家解读中进一步厘清了三项权利的内涵：数据持有权重点在于保护合法持有数据的状态;数据使用权强调通过加工、聚合、分析等方式将数据用于内部使用;数据经营权则是通过转让、许可、出资或设立担保等方式对外提供数据。熊丙万教授在另一篇解读中也指出，数据产权登记兼具内部确权与外部公示两方面功能，将“三权分置”的制度安排转化为可识别、可审查、可公示的权利形态。其核心逻辑在于“淡化所有权，强化使用权和经营权”——企业不必纠结于抽象的“数据归谁所有”，而是通过登记明确“谁对数据享有何种权利”，为数据的流通、交易、入表提供权属证明。

《指引》不仅回应了“数据二十条”提出的“研究数据产权登记新方式”的任务，更在操作层面上首次系统构建了全国统一数据产权登记体系。清华大学法学院教授申卫星在《指引》解读中指出，《指引》围绕数据产权登记机构遴选把控、统一登记体系、规范登记流程、健全登记类型、明确登记责任五个方面，初步搭建起数据产权登记的基本制度体系，在总结既有实践经验的基础上对登记规则作出指引。国家数据发展研究院院长胡坚波在《指引》解读中进一步明确，数据产权登记由可信登记机构对数据描述准确性、来源合规性、产权明确性进行合理审慎审查并出具凭证，是破解分散登记难题、构筑市场信任机制的重要举措。

从关键条款看，《指引》第18条明确规定登记机构应对数据描述准确性、来源合规性、产权明确性进行合理审慎审查，确保登记内容客观真实且权利状态清晰无瑕疵。围绕“是否可登记”这一核心判定，《指引》第十五条针对公共数据资源、公用企事业单位数据等作出了差异化界定：党政机关履职中收集产生的数据不进行产权登记;公共数据授权运营后形成的产品与服务，在完成登记后可依规办理产权登记;水气热电、公共交通等公用企事业单位提供服务产生的数据，除另有规定外可办理产权登记。

在审查标准层面，《指引》确立了三重审核机制：数据描述准确性审查确保登记对象可识别、可定位、可核查;数据来源合规性审查重点审核采集合法性、授权完整性、隐私保护到位性、安全合规性;数据产权明确性审查围绕“三权分置”框架清晰界定权利主体、范围、期限、限制条件。三重审查相互支撑，共同保障登记凭证具备公示公信效力，为交易、融资、入表、司法采信提供可信依据。

登记流程闭环

《指引》的另一大制度突破，是构建了覆盖数据资产从形成到退出的全生命周期登记体系。北京数据集团副总经理、北京国际大数据交易所董事李振军在《指引》解读中指出，《指引》在程序合理性方面做出了系统设计：

全流程闭环管理

确立“申请—受理—审查—公示—异议处理—信息存证—凭证核发”七步闭环，并设置明确时限和操作规范，兼顾公信力与便捷性。

差异化类型设计

按照初次登记、转让登记、变更登记、续期登记、注销登记进行分类，覆盖数据产权全生命周期管理需求。不同登记类型对应不同材料清单与审查要点，既可以强化对数据来源、权属边界、权利范围的重点审查，又能减少不必要的审核环节，避免企业提交冗余材料。其中，续期登记特别回应了数据更新快、价值时效性强的特点。

三权分置的登记适配

围绕数据持有权、数据使用权、数据经营权“三权分置”框架，清晰界定权利主体、范围、期限、限制条件，保障权属无争议、可举证、可流转。

降低登记成本

《指引》明确要求登记机构不得强制捆绑收费，不得将评估、咨询、交易等服务设为登记前置条件，确保企业能够以较低成本完成登记，保障中小企业平等参与数据要素市场。

建立全国统一登记平台

通过公开遴选将登记机构纳入全国数据产权登记机构目录、接入全国数据产权登记服务平台，实现“一次登记、全国通用”，降低数据市场信任机制的建设成本。

在登记主体安排上，《指引》创新性地允许事业单位和企业两类主体共同参与数据产权登记服务，兼顾公信力保障与市场活力激发。统一条件基础上通过遴选形成登记机构目录，为市场主体参与和制度运行活力保留了适当空间。

从“概念”到“制度体系”，再从“制度体系”到“操作闭环”，2026年数据产权登记已不再是遥不可及的顶层设计——一套可执行、可监督、可迭代的运行系统正在成型。

信号强劲

政策的“发令枪”一旦打响，各地迅速展开了密集落地实践，数据产权登记制度正在从“文件”走向“数据资产入表、质押融资、产品上市”的真实商业闭环。2026年以来，全国多个省市涌现出一批具有标志意义的落地案例，不同地区正在探索各具特色的实践路径。

湖南株洲：首张数据产权登记证书落地

2026年5月27日，株洲市公用事业集团有限公司的“株洲市智慧停车数据集”通过湖南大数据交易所审核，拿下全市首张数据产权登记证书。该数据集涵盖13张核心数据表，从基础档案到运营汇总构建完整链路，能有效支撑智慧停车的运营监管、业务分析和运维管理。通过确权，数据从无形资源变为可流通、可计量的资产，后续可作为数据交易、资产入表、融资增信等场景的权利证明。这是长株潭三市数据产权登记试点的重要落地成果。

山东东营广饶：“登记入表+质押融资”全链条贯通

东营市广饶县抢抓数据要素综合试验区建设专项试点机遇，选取宏源热力公司为试点，联动多方构建数据“确权登记—价值评估—质押融资—交易变现”全链条服务体系。以涵盖6.3万用户、8.45亿条数据的“供热数据集”为基础，采用“成本法+收益法”综合评估模型，评估价值达2675万元，并成功获得银行贷款2000万元，成为全市首个数据资产“登记入表+质押融资”典型案例。

山东烟台：融资担保集团完成首笔数据资产入表

烟台融资担保集团顺利完成首笔数据资产登记确权与入表工作，选定“烟台融担普惠金融数据集”作为首笔入表数据资产。在依次完成数据资源盘点、数据质量评价、合规确权等环节后，取得山东数据交易有限公司颁发的数据资产登记证书，正式将数据资源纳入财务报表，有效提升了资产总额与整体实力。

温州：全国首创数据要素“四证同办”

企业只需提交一份申请，即可同步办理数据产权登记、数据知识产权登记、数据资产登记以及数据安全合规评审四项业务，告别过去多头跑、重复交材料的繁琐流程。温州数安港已入驻数据生态企业超1200家，上架数据产品700余项，形成覆盖数据资源、数字服务、技术创新的数据产业新生态。

西藏：国企实现数据资产全链路闭环运营

在西藏自治区国资委推动下，西藏国有资本投资运营有限公司旗下企业依托深圳数据交易所协同赋能，成功构建自治区首个“数据产权登记—数据资产入表—数据产品上市”全链条闭环运营体系。入表金额101万元，“物业租赁数据资源”产品获得数据交易所上市证书。2026年5月，企业正式获得西藏首张数据产权登记证书，填补了自治区数据确权领域的空白，实现了从数据资源化到资产化的完整跃迁。

2026年6月，刘烈宏在2026世界智能产业博览会上宣布，截至今年一季度，全国已建成高质量数据集超过11.6万个，总体量超过960PB;截至5月31日，国家数据集管理服务平台已认证机构516家，发布数据集1350个，覆盖农业、工业制造、交通、文旅等重点领域。数据产权登记制度的落地，正在为企业参与这场数据要素市场化改革提供日益清晰的操作路径。

企业行动指南

政策窗口已然开启，留给企业的转型窗口期正在迅速收窄。睿信管理咨询公司结合长期的咨询服务实践，建议企业从以下四个维度系统构建数据资产管理能力：

开展数据资产盘点，建立清晰的数据资产台账。许多企业连“自己有哪些数据”都说不清楚，更谈不上数据资产化。企业应在内部推动跨部门协作，对涵盖用户数据、产品研发数据、供应链数据、生产运营数据的核心数据资源进行全面盘点，明确数据类别、规模、更新频率、应用场景和潜在商业价值。数据产权登记初次登记要求详细描述数据来源、权利内容等，盘点是所有后续工作的基础。
建立合规的数据来源和内控管理体系。《指引》对数据来源合规性审查作出了分类规定，区分了自行采集、协议取得、公开收集、衍生创造等不同场景。企业应建立数据来源追溯和合规审查机制，强化数据安全与隐私保护措施。数据产权登记的三重审核机制——数据描述准确性、来源合规性、产权明确性——为企业完善内控流程提供了重要参照。
为数据资产入表做好准备。数据资产入表的前提是“企业拥有或控制”“经济利益很可能流入”“成本或价值可靠计量”三项条件的满足。统一的产权登记凭证所提供的权属证明，正成为打通数据资产入表、质押融资、IPO审核等关键环节的基础设施。企业应前瞻性地对接数据产权登记体系，为数据要素的市场化运营铺平制度通道。
有选择地对接数据产权登记试点，同步升级组织管理能力。各地方的试点正在积极推进——部分地区已明确提出开展全市数据产权登记试点工作，规范数据资产确权赋能。企业可根据自身所在区域的政策进展，选择适宜的试点渠道开展登记业务。同时，数据产权登记制度的建立与企业内部数据治理能力的升级是同一枚硬币的两面——数据产权登记不只是一纸证书，它将驱动企业在组织管控、财务管理和数据安全等方面同步升级管理能力，构建从数据生产到价值创造的完整管理闭环。

数据要素价值释放

国家数据局局长刘烈宏在2026世界智能产业博览会上指出，“高质量数据集是具身智能‘感知-决策-执行’的重要基础，要以完善的数据工程驱动具身智能发展，深入开展系统性实践”。2026年被明确定位为“数据要素价值释放年”，国家数据局将推出《关于推进行业高质量数据集建设行动的实施方案》，围绕强基扩容、标注攻坚、提质增效、应用赋能、管理服务、价值释放六大行动，以产业应用牵引数据供给、以数据驱动产业智能发展。

在“数据要素×”大赛连续三年举办的背景下，已有4万多个团队、22万多人踊跃参与，带动全社会更多单位共同推动数据开发利用，加快构建“场景牵引—设施支撑—产业创新”的价值释放路径。《工作要点》对数据产权登记制度的系统部署，与零碳工厂遴选、大规模设备更新、超长期特别国债等平行政策形成了2026年助力企业系统性转型升级的完整制度工具箱。对于企业而言，数据资产管理能力正从“可选择投入”的“加分项”全面升级为参与新时代市场竞争的“必答题”。

睿信管理咨询公司长期深耕数据治理与数字化转型领域，致力于协助企业从数据资产盘点、合规体系建设到产权登记对接，系统构建与企业发展战略相匹配的数据资产管理闭环，助力企业在“数据要素价值释放年”的窗口期，将海量数据资源从无形的“成本负担”转化为可量化、可运营的“价值资产”。

【参考文献】

[1] 人民日报海外版. 聚焦二〇二六年数字经济发展——国家数据局明确八方面重点任务[N]. 人民日报海外版, 2026-05-22.

[2] 国家数据局. 《2026年数字经济发展工作要点》[Z]. 2026-05-19.

[3] 国家数据局. 《数据产权登记工作指引(试行)》(公开征求意见稿)[Z]. 2026-04-03.

[4] 国家数据发展研究院(胡坚波). 构建全国统一的数据产权登记体系充分激发数据流通利用活力[EB/OL]. 国家数据局网站, 2026-04-04.

[5] 清华大学法学院(申卫星). 迈向统一、高效、可信的数据产权登记——《数据产权登记工作指引(试行)》解读[EB/OL]. 国家数据局网站, 2026-04-07.

[6] 中国人民大学法学院(熊丙万). 解码数据产权结构性分置制度[EB/OL]. 国家数据局网站, 2026-03-14.

[7] 国家数据局(刘烈宏). 在2026数据安全发展大会暨2026年“数据要素×”大赛启动仪式上的致辞[EB/OL]. 国家数据局网站, 2026-05-23.

[8] 北京数据集团(李振军). 以登记制度创新破局数据产权确权难题——《数据产权登记工作指引(试行)》解读[EB/OL]. 国家数据局网站, 2026-04-04.

[9] 清华大学法学院(申卫星). 如何理解数据产权“结构性分置”——面向数据要素市场化配置的中国方案[EB/OL]. 国家数据局网站, 2026-03-16.

[10] 数据宝研究院(陆芷欣). 数据资产化的关键制度支撑——从企业视角看《数据产权登记工作指引(试行)》[EB/OL]. 贵州省大数据发展管理局, 2026-04-20.

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