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国务院关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见——传统产业绿色转型加速 | 睿信咨询政策深度研究
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国务院关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见——传统产业绿色转型加速 | 睿信咨询政策深度研究

国务院关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见——传统产业绿色转型加速 | 睿信咨询政策深度研究 睿信咨询
2026-06-03
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2026年4月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》(以下简称《意见》)。这是距《“十四五”节能减排综合工作方案》时隔多年后，中央层面围绕节能降碳出台的又一份纲领性文件。
国家发展改革委有关负责人在解读中指出，“十四五”以来，全国能耗强度和碳排放强度降低目标均顺利完成。但当前我国节能降碳形势依然严峻，能源结构偏煤、产业结构偏重、环境约束偏紧的国情没有改变，经济社会发展全面绿色转型仍面临不少困难挑战。
“十五五”时期是实现碳达峰的决胜阶段。《意见》对推进新形势下的节能降碳工作作出系统部署，明确了总体要求、重点任务和实施路径，对于更大范围、更大力度凝聚全社会共识，更好发挥节能降碳对推进碳达峰碳中和、保障国家能源安全、实现高质量发展等方面的支撑作用具有重要意义。

国家节能降碳中心主任刘琼在解读中指出，2012年以来，我国以年均3.3%的能耗增速支撑了年均6.1%的经济增长，“节能降碳不是简单做‘减法’，而是以更低资源消耗支撑更高质量增长”。与此同时，国家发展改革委能源研究所副所长孙颖强调，“十五五”时期，预计节能对碳排放强度降低的贡献度仍在50%以上，实现碳达峰碳中和，必须持之以恒做好节能降碳工作。
以下是《意见》五大重点任务的系统解读，以及对企业管理升级的启示。

01
协同推进节能降碳与绿色转型
《意见》最核心的制度创新，在于将节能降碳与产业规划、产能调控等政策进行全面衔接协同，从源头上打通“绿色”与“增长”的关系。


产业维度：以节能降碳牵引产业转型升级
孙颖指出，意见以碳达峰碳中和为牵引，对协同推进节能降碳与绿色转型提出了一系列新任务：一方面加快推动传统产业转型升级，大力推广节能低碳、清洁生产技术装备，支持运用数智技术、绿色技术改造提升传统产业;另一方面积极培育新兴产业，大力发展绿色低碳产业，培育有利于节能降碳的新产业、新业态。
《意见》明确提出“推进零碳园区建设，发展以绿色能源制造绿色产品的‘以绿制绿’模式”。这一表述标志着我国工业绿色发展更加突出“碳效优化”，对于加快培育新质生产力、构建绿色制造体系具有重要意义。


能源维度：处理好节能降碳和能源安全的关系
《意见》同步提出科学调控能源消费总量，严格控制化石能源消费，推动煤炭消费和石油消费逐步达峰。同时大力发展非化石能源和新型储能，加快建设新型电力系统，创新发展绿电直连、智能微电网等业态，推动新增清洁能源发电量逐步覆盖全社会新增用电需求。这意味着传统火电企业既要守住能源安全底线，又要主动拥抱新的能源格局。

02
重点领域全覆盖
《意见》对工业、建筑、交通、数字基础设施、公共机构五大重点领域的节能降碳工作作出系统性部署，形成全覆盖格局。


工业领域
聚焦钢铁、有色、石化、化工、建材等重点行业能效水平提升，深入实施节能降碳诊断，深化工业园区节能降碳，推动供热、制冷等基础设施共建共享，支持钢化联产、炼化集成等跨行业耦合提效，推进园区能源系统整体优化。


建筑领域
严格新建建筑能效管理，推动超低能耗建筑规模化发展，积极推进既有建筑节能降碳改造。建立建筑能效等级制度，优化建筑用能结构，有序推进建筑光伏一体化建设，深入推进供热计量改革，支持老化供热管网等设施设备更新改造。


交通领域
大力发展铁路、水路运输，提升公路运输效率和绿色化水平，积极发展多式联运。持续推进绿色交通基础设施建设，建设零碳运输走廊，推广节能低碳运输工具，发展电动（氢能）重型卡车和绿色燃料。


数字基础设施领域
推进算力、通信基站和机房等基础设施节能降碳改造，支持发展绿色低碳、集约循环的算力设施，意味着正在高速扩张的数据中心产业必须同步解决“算力”与“碳力”之间的深层矛盾。


公共机构领域
推进节能降碳改造，推广能源费用托管等合同能源管理模式，加强能耗定额管理，全面建设节约型机关。

03
监督管理与支撑保障
《意见》的“硬约束”程度体现在其构建的常态化监督管理体系和全方位支撑保障机制上。


严格节能降碳审查评价
新(改、扩)建高耗能高排放工业项目在纳入国家规划布局以及履行审批、核准、备案手续时，应制定碳排放等量或减量置换方案，落实情况作为碳排放评价重要内容。内蒙古自治区2026年4月启动零碳工厂建设培育工作，面向锂电池、光伏、电子电器等行业实行“申报—培育—评价”机制，培育周期一般不超过4年。


加强重点用能和碳排放单位管理
建立健全重点用能和碳排放单位节能降碳管理档案，强化年度能源利用状况报告、碳排放清单等报送审查，严格执行能源和碳排放计量器具配备、信息系统建设等制度。


强化节能降碳全流程监管
常态化开展煤炭、石油、电力等能源消费相关指标跟踪监测，加强同类型地区指标比对分析，强化节能降碳法律法规、政策标准执行情况的监督检查。
在支撑保障层面，明确加快修改节约能源法，修改颁布可再生能源法，完善重点行业能耗和碳排放限额标准。在综合考虑能耗、环保绩效水平的基础上完善差别化电价政策，研究设立国家低碳转型基金。这些制度安排正在将“被动合规”推向“主动治理”的全新轨道。
与此相配套，2026年4月出台的《碳达峰碳中和综合评价考核办法》明确提出控制指标包括碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比等5项核心指标，评价考核结果将作为省级地区党委和政府领导班子综合考核评价、选拔任用、监督管理的重要参考。当地方政府面临巨大的考核压力时，节能降碳的压力必定经由审批权、监管权层层向下游企业传导——这是一条无法回避的制度逻辑链条。

04
政策协同
《意见》并非孤立文件，它与同期密集出台的多项政策形成了完整的推动企业绿色转型的制度工具箱。
2026年1月，工业和信息化部、国家发展改革委、生态环境部、国务院国资委、国家能源局五部门联合印发《关于开展零碳工厂建设工作的指导意见》，明确2026年起遴选一批零碳工厂，到2027年在汽车、锂电池、光伏、电子电器、轻工、机械、算力设施等行业领域培育建设一批零碳工厂，到2030年逐步拓展至钢铁、有色金属、石化化工、建材、纺织等行业领域。《指导意见》系统规划了“科学算碳—源头减碳—过程脱碳—协同降碳—智慧控碳—零碳并持续改进”的六步建设路径，为高耗能企业的系统性绿色革命提供了清晰的路线图。
在设备更新领域，国家已累计安排1851亿元“两新”资金支持工业、能源电力、电子信息等领域设备更新，企业同步推进设备更新与节能降碳改造，不仅可以获得低息贷款支持，更能快速提升能效水平。
上述政策共同释放了一个清晰的信号：节能降碳不再是“锦上添花”的选择题，而是“不进则退”的必答题。企业的转型窗口期正在加速收窄。

05
企业实践
政策传导的同时，不同行业的企业已开始探索适配自身禀赋的绿色转型路径。


一家氧化铝生产企业：技术改造深挖绿色潜力
一家氧化铝生产企业围绕全产业链，精准聚焦矿耗管控、煤炭采购、赤泥利用、能效提升等核心领域，开展靶向攻坚。焙烧系统应用余热回收技术年创效175万元，蒸发系统引入溴化锂吸收式热泵技术年创效近670万元，高能耗设备换代项目年节约蒸汽28.8万吨、效益约3300万元，实现了绿色发展与降本增效的双向赋能。其赤泥综合利用专项竞赛成功定位水泥、钢铁行业推广方向，形成了成熟的资源化利用技术，为有色行业赤泥利用提供了可参考范式。


一家光伏制造企业：零碳工厂实现“绿电制造绿电”
一家光伏制造企业的零碳工厂，约15万平方米厂房屋顶被改造为绿色发电站，年均发电超2000万度，减排二氧化碳超1万吨，实现了“绿电制造绿电”的闭环。通过数字化与智能化升级，单位能耗降低20%，并将管理方法与技术工具输出至中小供应商，助力供应链伙伴降低碳成本，正从单一组件供应商向场景化能源解决方案提供者转型。


一家国家级经开区：零碳园区建设提供可复制样板
一家国家级经济技术开发区入选国家级零碳园区建设名单，园区内企业光储一体化零碳工厂建设项目利用厂区屋顶建设约6兆瓦分布式光伏系统，配套建设储能电站，年碳减排约3120吨，通过“源—网—荷—储”协同、数字化能碳管理与工艺绿色升级，为园区企业提供了可复制、可推广的零碳转型样板。

06
企业管理升级的四个关键切口
《意见》不仅是一份政策文件，更是企业系统性管理升级的路线图。睿信管理咨询公司建议企业从以下四个维度重塑管理体系：
  1. 将节能降碳纳入战略规划顶层设计。 企业应将碳足迹核算、能效目标纳入“十五五”发展规划的核心指标体系，在制定产能扩张和技术路线时前置评估碳排放的财务影响。《意见》多次强调“加强节能降碳与产业规划、产能调控等政策衔接协同”，企业层面同样需要将降碳指标与经营计划深度耦合，将合规压力内化为战略主动。
  2. 建立数据驱动的碳管理体系。 政策要求建立碳排放统计核算体系、碳达峰碳中和重要数据动态监测预警制度。企业应建立覆盖全流程的碳排放数据采集、核算、分析、报告体系，确保碳数据真实、准确、可追溯，这是参与碳市场交易、获取绿色金融支持、应对合规检查的基础性前提。
  3. 将绿色供应链管理嵌入采购与供应商考核。 政策明确要求“推进零碳供应链管理”，企业需建立供应商绿色低碳分级评估体系，将碳绩效纳入供应商准入和考核。核心企业尤其要发挥“链主”作用，带动上下游协同降碳。
  4. 是以组织结构与激励机制保障降碳目标落地。 将节能降碳指标纳入部门绩效考核与管理者薪酬体系，设立专门的能碳管理岗位或部门，配备专业人员。借鉴部分企业的治理架构实践——在董事会层面设立可持续发展委员会，将气候议题纳入常设议程——这同样适用于各类大中型企业。

07
绿色低碳转型的窗口正在收窄
《意见》的发布不是终点，而是开启更高标准、更硬约束节能降碳制度框架的全新起点。把节能降碳贯穿经济社会发展全过程各方面，坚决遏制能源消费总量不合理增长，这不仅仅是政府部门的考核清单，更是对每一个企业运营方式的深层拷问。
对广大企业而言，“十五五”开局之年，绿色发展不再是包装概念的资本故事，而是由一整套可量化指标、可追踪数据、可问责制度共同构成的运营准则。那些率先完成管理体系绿色升级的企业，将在新一轮能源转型与产业整合中构建真正的竞争护城河;而那些在绿色浪潮中迟缓观望的企业，将在政策收紧与成本上升的双重压力下逐步丧失市场空间。
睿信管理咨询公司长期深耕绿色低碳转型与企业管理升级领域，致力于协助企业构建与“双碳”目标深度适配的战略规划、组织管控与绩效管理体系，在政策红利的战略窗口期实现从“被动合规”到“主动引领”的系统性跨越。
【参考文献】
[1] 中共中央办公厅， 国务院办公厅. 关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见[Z]. 2026-04-11.
[2] 新华社. 更好发挥节能降碳对推进碳达峰碳中和支撑作用——解读《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》[EB/OL]. (2026-04-22). 
[3] 人民日报. 更高水平更高质量做好节能降碳工作(政策解读)[N]. 人民日报， 2026-04-26.
[4] 国家发展改革委. 更好发挥节能降碳对推进碳达峰碳中和支撑作用——国家发展改革委有关负责同志答记者问[EB/OL]. (2026-04-22).
[5] 工业和信息化部等五部门. 关于开展零碳工厂建设工作的指导意见(工信部联节〔2026〕13号)[Z]. 2026-01-19.
[6] 中共中央办公厅， 国务院办公厅. 碳达峰碳中和综合评价考核办法[Z]. 2026-04-12.
[7] 国家数据局. 2026年数字经济发展工作要点[Z]. 2026-05-22.
[8] 国务院国资委. 中央企业绿色低碳供应链建设指引(试行)[Z]. 2026.
[9] 内蒙古自治区工业和信息化厅等五部门. 关于开展2026年零碳工厂建设培育工作的通知(内工信节综字〔2026〕157号)[Z]. 2026-04-14.
[10] 人民网. 内蒙古开展2026年零碳工厂建设培育工作[EB/OL]. (2026-04-14).
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