【深度】刘庆主任全面讲解“拨投结合”机制

Q：长三角国创中心是在什么背景下开始探索“拨投结合”机制的？最初想解决的核心问题是什么？

A：“拨投结合”是一种利用财政资金支持引领性技术项目成果转化的新机制。引领性、原创性技术项目在成果转化过程中往往面临融资难题，这类项目技术前沿、缺乏成熟的市场参照体系，社会资本对其估值和认可度普遍较低，容易出现早期融资市场失灵的情况。在这种情况下，财政资金的适度介入尤为重要。

基于此，长三角国创中心探索实施了“拨投结合”机制，对符合方向的引领性、原创性技术项目，先以科技项目形式给予财政资金支持；项目完成后，若未获得市场认可，则宽容失败；若成功进入市场化融资阶段，则将前期财政资金按市场估值转化为股权，并按照市场化方式进行后续管理和退出。

在缺乏成熟天使投资环境的情况下，财政资金通过“拨投结合”模式发挥早期风险投资作用，弥补市场失灵，帮助科技成果跨越从技术突破到产业化之间的“死亡之谷”。从实践看，这一机制在推动重大技术项目产业化方面，实现了“有为政府”与“有效市场”的有机结合。

Q：能否举例说明“拨投结合”方面的基本模式是什么？

A：比如，我们某个“拨投结合”支持的项目首轮资金需要3000万人民币。技术团队和国创中心共同出资300万成立一个合资公司，全部是现金注册，团队出270万占90%的股份，国创中心和地方园区出30万占10%。公司成立后，国创中心和园区共同支持的3000万科研资金，按里程碑节点进行拨付。根据约定，项目完成后，如果公司的产品没有被市场接受，融不到下一轮资金，那我们就结题验收、宽容失败；如果得到市场的认可，下一轮社会资本投资的时候，国创中心与园区共同投入的资金，将按照下一轮的市场估值转化成股权。

Q：“拨投结合”与传统财政资金支持科创，在立项上有哪些区别？在项目筛选、风险评估等环节，分别有哪些制度保障？

A：“拨投结合"机制判断项目的关键是深度尽调和小同行评议。深度尽调方面，国创中心成立了专业的技术经理人团队，对项目进行全方位深入调查评估；小同行评议方面，重点评估技术先进性、市场前景和团队构成，要求项目方提交全球范围内真正理解该领域技术的小同行专家和潜在用户名单。与传统财政资金立项模式的关键区别在于：我们邀请的专家并非替我们做“做不做”的决策，而是请他们客观剖析：项目的技术先进性、可行性、工程化前景、潜在客户市场如何？是否有同类或更优方案？其核心是揭示项目的真实价值与风险，在此基础上做出一个综合性的判断。

“拨投结合”对项目的评价，依靠“真正懂行的小同行”的专业洞见，以及国创中心技术经理人的深度尽调，为最终决策提供坚实、可靠的基础。这不仅是方法的改变，更是责任主体和评判逻辑的根本性转变。

Q：为什么“拨投结合”比单纯拨款更能促进成果转化？“拨”和“投”二者如何形成协同？

A：“拨投结合”与传统财政资金支持科创相比，有四个特点：一是团队现金出资深度参与，体现其对所拥有技术的信心；二是财政资金前期支持项目，解决技术成果早期融资难、估值难问题；三是财政投入转化成股权，一定程度抑制团队申请经费多多益善的倾向；四是股权带来的回报，有望形成财政投入可持续发展的“蓄水池”。

在“拨”的阶段，主要解决了项目早期技术方和投资方在价值判断上错位导致的融资难问题。引领性技术项目因缺乏市场参照，社会资本认可度较低，财政资金以科研项目方式先行支持，弥补市场失灵，帮助项目跨越成果转化初期最困难的阶段。财政资金在这一轮支持中不占股，有效规避了项目当前阶段估值难以科学判断的问题，留待下一轮社会资本进来后由市场自动“解题”。另外，技术团队在“拨”之前，需要以现金出资成立公司——自己愿意掏钱，体现其对所拥有技术能够成功的信心。

在“投”的阶段，财政投入将转化成公司的股权。这意味着，项目团队前期申请的财政经费越多，在“投”的阶段，转化形成的国有股权比例相应越高，可有效抑制团队盲目申请更多经费的倾向。另一方面，随着项目公司成长与后续多轮融资，财政投入能够增值并适时退出，有望形成一个可持续发展的“蓄水池”，实现财政资金保值增值与长效支撑。

Q：“拨投结合”覆盖了哪些重点产业领域？哪些项目已经形成标志性成果？

A：利用“拨投结合”机制，我们聚焦航空航天、集成电路、科学仪器、生物医药、可再生能源、高端制造等重点产业领域持续发力，推动一批前沿技术成果加快走向产业化，形成了一批具有较强技术含量和市场前景的创新成果。

比如，我们从剑桥大学引入团队开展高性能硅基液晶空间光调制器研发，完成了硅基空间光调制器的研发、测试和小批量生产，产品已供给多家国内外企业；器官芯片项目完成国际首个空间搭载的血管器官芯片航天实验，推动全球首个器官芯片医药大模型的建立；商业卫星硅折叠太阳翼项目将卫星太阳电池阵成本降低一个数量级，已完成“日照三号”与“灵犀三号”卫星多次搭载应用。这些项目体现出，“拨投结合”能够在成果转化早期给予支持，帮助项目完成关键研发和工程化验证，再通过后续融资、市场应用和产业资源导入，推动项目逐步成长为产业化项目。

在高端制造领域，“拨投结合”同样成效凸显。比如，亿创特聚焦“智能制造”，其柔性定制化辊压技术平台已顺利投产运行，发展态势良好。公司掌握了国际先进的柔性定制辊压技术，在高强金属冷弯成型领域，突破了复杂形状成型技术壁垒，实现了核心技术自主可控。业务深度赋能新能源汽车、储能、智慧物流和建筑等多个产业领域，已获得多家行业龙头订单。这个项目的特点在于，依托平台型技术成果，逐步形成面向多产业场景的高端制造能力，体现了“拨投结合”推动技术成果落地转化、培育产业项目、进而延伸形成全产业链支撑能力的独特优势。

在科学仪器领域，“拨投结合”的成效也比较突出。我们围绕原创性科学仪器、国产替代类科学仪器和科学仪器关键部件，支持了一批高端科学仪器科技成果产业化，以点带面推动关键技术与装备自主可控。其中，超级表面电子显微镜属国内首创，实现全球最高分辨率纳米级实时观测，打破同类设备完全依赖进口局面；高分辨光电子能谱仪实现全部关键核心部件国产化，核心指标达到国际一流水平；极低温稀释制冷机率先在国内实现了低于10mK的极低温环境，支撑量子科技等前沿研究；台式X射线吸收谱仪实现实验室级高质量测试，能量分辨率与衍射强度达到进口产品水平，已服务国内多所高校；高性能X射线显微镜突破了高精度三维成像、原位成像等技术，填补了国内极端环境CT市场空白。

Q：“拨投结合”形成的投资收益如何回流到创新体系中？这一机制能否实现自我循环？

A：从实践情况看，“拨投结合”在撬动社会资本参与方面已经取得了比较明显的效果。依托长三角国创中心构建的全球创新资源网络，目前已累计遴选聘请600余位项目经理，牵头组织实施产业重大技术创新项目。截至目前，已支持190余个“拨投结合”项目落地实施，项目平均支持额度近2500万元，累计吸引社会资本投资超过22亿元。

从项目实施情况看，目前已有29个项目达成阶段性研发目标，其中27个项目完成了股权转化。长三角国创中心在这些项目中累计投入超过4亿元，对应形成的账面权益价值超过10亿元，当项目发展到一定阶段、具备市场化退出条件时，将按照市场规则有序推进国有股权退出。这也表明，通过机制创新，财政资金不仅能够在项目早期发挥“雪中送炭”的作用，也能够逐步形成“投入—回流—再投入”的资金循环机制。

Q：对早期项目而言，“失败”可能是常态。如何看待失败项目？

A：对前沿性、引领性创新项目来说，失败风险客观存在。从基础科研走向成果转化和产业化，往往要经历二次开发、小试、中试等多个阶段，投入大、周期长、变量多，技术不确定性与市场波动性相互交织，决定了这类项目不可能都按预期推进。这也是科技创新必须面对的基本规律。

在财政投入风险控制方面，主要依靠的是按里程碑给予公司财政资金支持。财政经费投入通常按项目里程碑节点分阶段拨付，如果在推进过程中发现项目出现严重问题、难以达到既定目标，就会及时终止支持，及时止损。

对于失败项目，也要理性看待。只要项目前期遴选规范、实施过程合规，团队履职尽责、管理责任到位，即便项目最终未能走到产业化终局，也应宽容失败。《江苏省产业技术研究院发展促进条例》自2025年1月1日起施行，其中明确了科技创新容错免责机制，也为这类改革探索提供了制度保障。

Q：您认为当前“拨投结合”在实践中最大的难点是什么？

A：“拨投结合”推进过程中最大的难点是“财政资金在项目成功后，为什么还要转化为股权”。按照传统管理逻辑，财政科技资金一旦作为科研项目经费拨付，在预算管理上通常就被视为支出，项目完成后资金关系也就随之终结。但“拨投结合”希望建立的是另一种机制：如果项目失败，可以按照创新规律给予宽容；如果项目成功，前期投入的财政资金则可以按约定转化为相应股权，并在后续市场化退出后回到资金池，用于继续支持新的创新项目。这样一来，问题就不仅仅是科研经费管理问题，还涉及预算管理、国有资产管理、权益确认以及退出安排等一系列制度衔接问题，程序更复杂，责任边界也容易不清晰。

之所以要进行这样的制度设计，一个重要考虑，是要在支持创新的同时形成更加合理的激励约束机制。传统政府资助的科研项目，资助经费通常没有资金成本和回报约束，项目团队在申请经费时容易出现“多多益善”的倾向；同时，由于科研项目的专业性和科研工作的不确定性，政府部门往往也很难准确把握合理的科研预算。在这种情况下，如果财政资金一旦拨出，就与项目后续成长完全脱钩，项目申报金额往往更容易贴近上限，而不一定完全基于实际需求。

正因如此，“拨投结合”的一个重要特点，就是前期研发经费在项目成功后要按约定转化为股权。这样一来，申请过多研发经费，实际上会对应更多国有股权，项目团队就会更加审慎地测算真实需求，更加重视资金使用效率和预算合理性，从而在项目立项和实施阶段建立起更强的“成本意识”。从实践看，这种机制不仅有助于抑制“多多益善”申报经费的冲动，也有利于节约科研经费、合理确定项目预算，提高财政科技资金配置的精准性和约束性。（全文完）