近日，有小伙伴告诉观茶君，在西北某电网企业向独立售电公司提供的格式化结算协议文本中，写入了如下条款：“零售用户违反与甲方（售电公司）的合同约定，拖欠或拒交售电费的，乙方（电网企业）不承担相应欠费责任”，并将“售电费”定义为“甲方（售电公司）依据与零售用户签订的电力交易（服务）合同，向零售用户出售电能量（电力）及有关服务而应由零售用户缴纳的费用，该费用依据电力交易机构出具的结算依据确定，由乙方（电网企业）代收并转付甲方”。
小伙伴很困惑：如果电网企业不承担欠费责任，那是不是就要由售电公司自己承担呢？这个约定符合规定吗？
也有小伙伴表示理解：既然是售电公司的用户，那当然就要由售电公司承担责任，让电网企业承担欠费责任明显有失公平。
据悉，多种考量之下，当地绝大多数售电公司都签署了该结算协议，但也有售电公司明确拒绝。
那么，售电公司的用户欠费，电网企业究竟是否应该承担欠费责任呢？
围绕售电结算等问题，观茶君进行了一点梳理，现将初步结论呈现给各位。这是本系列文章的第一篇，让我们透过电费结算制度的历史沿革探讨欠费责任承担问题。
一、改革前的结算体制
2015年以前，电力行业处于高度管制状态。电力用户向电网企业缴纳电费，电网企业向发电企业支付上网电费，整个结算链条在电网企业体系内封闭运行。没有独立售电公司，也不存在差额结算问题。这一体制简单清晰，但竞争缺位，价格刚性，难以体现电力商品的市场价值。
二、售电侧改革的制度设计：结算权争夺的那段往事
2015年，中共中央、国务院颁布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号），重新开启了自2002年以来搁置的新一轮电力市场化改革。以“管住中间、放开两头”为核心原则，改革在发电侧和用电侧逐步引入竞争，允许独立售电公司进入市场，代理电力用户参与电力市场交易，由此形成了“发电企业—电网企业—售电公司—电力用户”的新型市场结构。
随着售电侧的放开，三类主体进入了售电市场：电网企业下属的售电公司（保持原有结算方式）、拥有配电网运营权的售电公司（可自行开展配电区域内电费结算）、以及独立售电公司（不拥有配电网，纯粹代理用户参与市场交易）。
然而，“结算权”是否包括“收费开票权”，特别是独立售电公司是否应当拥有对用户的独立收费开票权，在2016年改革推进过程中曾是各方争议的焦点。从逻辑上看，若售电公司被允许直接向用户收取电费并开票，则可自主掌控现金流、自行开票，真正实现独立市场主体地位。观茶君记得，这也是当时大量独立售电公司、配售电运营商和市场参与方的期待。
以重庆为代表的地方，在2016年改革初期率先探索，拟赋予部分售电公司直接向用户收费开票的权利。这一做法在当时引发了电网企业的强烈反对。电网企业认为：结算权当然包括收费开票权，关系电力系统安全运行、用户权益保障和电费资金安全，不宜轻易下放给资本实力和信用状况参差不齐的独立售电公司；一旦售电公司挪用电费或资金链断裂，将威胁上游发电企业的上网电费收取，进而危害电力系统稳定。
这一博弈的结果，是国家发展改革委于2016年对重庆市发展改革委的相关请示作出正式复函，明确区分三类主体的结算权限：电网企业下属售电公司和拥有配电网运营权的售电公司可以自行收费开票，独立售电公司则不得直接收费，由电网企业代为收取。这一复函实质上终结了独立售电公司争取独立收费权的努力，确立了此后延续至今的制度格局：
电网企业保留对电力用户的直接收费结算权，独立售电公司只能在“差额结算”的框架下运营。
这一历史背景对于理解用户欠费风险的责任承担至关重要：结算权并非被动赋予电网企业的，而是电网企业主动争取并成功保留的核心利益。
那么，答案就很明显了：与结算权相伴而生的欠费风险，理所当然应当由结算权的拥有者——电网企业——承担。
三、电费结算制度的规范化历程
2020年，国家发展改革委、国家能源局颁布《电力中长期交易基本规则》（发改能源规〔2020〕889号，以下简称"889号文"），首次在国家层面以较为系统的规则明确了电费结算的责任分配。889号文第九十八条首次明确规定：“发电企业上网电量电费由电网企业支付；电力用户向电网企业缴纳电费，并由电网企业承担电力用户侧欠费风险；售电公司按照电力交易机构出具的结算依据与电网企业进行结算。市场主体可自行约定结算方式，未与电网企业签订委托代理结算业务的，电网企业不承担欠费风险。”
这一条款明确了三点：一是用户向电网企业缴费（而非向售电公司）；二是电网企业承担用户侧欠费风险；三是保留了一个例外——未签委托代理协议的，电网不承担欠费风险。
2021年，国家发展改革委、国家能源局颁布《售电公司管理办法》（发改体改规〔2021〕1595号），第二十一条规定：“零售服务关系确认后，供用电关系不变，供用电合同中电费结算相关条款失效，需签订三方电费结算补充协议”；第二十三条规定：“电力交易机构根据市场出清结果或合同结算价格、合同电量等出具结算依据，电网企业按照结算依据进行资金结算。”
2025年，国家发展改革委颁布《电力市场计量结算基本规则》（发改能源规〔2025〕976号，以下简称"976号文"），将结算规则从中长期交易规则中独立出来。其第四十四条规定：“电网企业不得以用户侧欠费为由，停止或减少向发电企业支付上网电费。”第四十六条规定：“售电公司（拥有配电网运营权的除外）结算电费为零售市场与批发市场结算电费之差。售电公司与电网企业间的电费收付要求如下：（一）售电公司应与电网企业签订电费结算协议，由电网企业按月支付或收取售电公司电费，付清时间不得超过收款方向付款方开具发票后10个工作日。（二）售电公司未及时足额缴纳电费的，电网企业可按程序使用其提交的履约保函、保证金或其他结算担保品等信用担保物。”
2025年，国家发展改革委颁布《电力中长期市场基本规则》（发改能源规〔2025〕1656号，以下简称"1656号文"），全面取代889号文。1656号文对售电公司结算机制作出了以下重要调整：一是完全删除了“电网企业承担用户侧欠费风险”的正面表述；二是完全删除了“委托代理结算”的概念；三是明确结算有关要求按976号文执行（第八十条）；四是正面赋权配电网运营权售电公司“开展配电区域内电费结算和收取业务”（第十九条第四项）。
上述制度演变，呈现出清晰的规律：结算规则从笼统走向精细，从中长期交易规则主导走向专项结算规则独立，“委托代理”的概念被彻底抛弃，风险承担机制持续清晰化。
需要特别指出的是，在这一制度架构下，用户的电费始终直接缴纳给电网企业，售电公司并不介入用户缴费环节。具体而言：用户不向售电公司缴纳电费，而是向电网企业缴费；电力交易机构依据市场出清结果出具结算依据；电网企业与售电公司之间仅进行"差额"的净额结算（即零售市场结算电费与批发市场结算电费之差）。这一制度设计本身，决定了用户欠费的风险由电网企业直接面对，而非由售电公司承担。
四、保留结算权的实质：电网企业的核心商业利益
结算权并非一项无偿的公共义务，其背后附带了规模可观的商业利益。正是这些利益，构成了电网企业在当年改革博弈中不愿放手结算权的深层动因，也是今天讨论欠费风险归属时不可回避的重要背景。
（一）规模庞大的电费现金流和资金沉淀收益
全国年用电量已超10万亿千瓦时，电费收入体量极为可观。两大电网合计年电费收入数万亿元，用户将电费直接缴入电网企业账户，而电网企业向发电企业的付款、向售电公司的差额支付，均有一定的账期滞后。巨额电费资金作为优质现金流和低成本资金来源，支持了两大电网的资产扩张和投资收益——假如没有天量的现金流支撑，就不可能有电网企业投资几万亿的豪气。另外，这一资金沉淀时间平均在数日至数十日不等，全国日均沉淀电费规模推算在数百亿至逾千亿元量级，据业内专家告诉观茶君，产生的直接资金收益（按短期资金收益率估算）每年约在百亿元规模，成为保留结算权的“隐性红利”之一。
（二）依托庞大资金规模的金融板块协同收益
两大电网均设有财务公司，通过集团内部资金归集，将各省、各层级流入账户的电费资金汇集运营，形成事实上的“内部银行”。电费资金作为低成本资金来源，支持了两大电网的资产扩张和投资收益，据估算，仅金融板块每年产生利润约在数十亿至逾百亿元量级，其背后均有电费资金体量的重要支撑。
（三）用户数据与市场控制的战略价值
除经济利益外，保留结算权还使电网企业掌握了用电数据的实时入口：谁欠费、何时欠费、欠多少，全部由电网企业掌握。这些数据是电力市场竞争中最宝贵的战略资源，可用于信用管理、负荷预测、市场分析乃至竞争策略制定。独立售电公司因全程不经手用户电费资金，无法独立获取上述数据，始终处于信息不对称的劣势。
五、结论：既然是争来的，且获益既丰，义务自然不可推卸
说到这里，观茶君觉得问题的答案就很清楚了：电网企业的结算其实是主动争来的；保留结算权并非简单的“提供公共服务”，而是通过制度安排获取了天量现金流、巨额资金收益、金融板块协同利润和市场控制权。既然享受了结算权的全部利益，就必须相应承担与结算权相伴随的欠费风险，不能“只取利，不担险”。
这是权利义务对等原则的基本要求，也是理解后文各项分析结论的逻辑前提。
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