一、从“经营业绩”到“战略使命”的考核范式转变
2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》首次明确提出“建立国有企业履行战略使命评价制度”，标志着对国有企业的考核逻辑，正在从单一的经济效益导向，转向战略使命与经济效益并重的双轮驱动，正在经历一场关于价值坐标系的重构。
2025年政府工作报告进一步将“加快建立国有企业履行战略使命评价制度”列为年度重点任务。国务院国资委党委书记、主任张玉卓在2025年中央企业负责人研讨班上明确部署，要按照党的二十届三中全会要求，建立科学客观、可量化的国有企业功能价值评价体系，更加客观地衡量企业为推动经济社会发展所付出的成本，更加全面地反映企业履行战略使命所作出的贡献。
2026年是“十五五”开局之年，战略使命评价制度已从政策构想进入落地实施的关键阶段。2026年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》对此作出制度性固化，明确要求“建立国有企业履行战略使命评价制度，构建分类考核的治理机制”，并首次在国家规划层面提出“健全国有经济和国有企业增加值核算制度”。这意味着，战略使命评价不再是国资委层面的工作方法，而是上升为国家规划约束下的制度安排，成为完善社会主义基本经济制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要构件。
二、战略使命评价制度的发展脉络
理解战略使命评价制度，必须将其置于新一轮全面深化改革的政策链条中审视。
（一）制度顶层设计的脉络
第一，2024年7月的党的二十届三中全会《决定》在“完善中国特色现代企业制度”部分首次提出“建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系”，并将其与“健全国有经济和国有企业增加值核算制度”并列表述。战略使命评价解决的是“干什么”的功能定位问题，增加值核算解决的是“干成什么样”的量化衡量问题，二者共同构成新时代国资监管的制度双支柱。
第二，2025年政府工作报告将“加快建立国有企业履行战略使命评价制度”与“实施国有经济布局优化和结构调整指引”并列，表明评价制度与布局调整是手段与目的的关系——通过评价引导资源配置，通过布局调整重塑功能定位。张玉卓在2025年中央企业负责人研讨班上强调的“五个价值”（增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比、品牌价值），实质上为战略使命评价提供了价值坐标。
第三，2026年“十五五”规划纲要的正式发布。纲要将战略使命评价制度纳入“充分激发各类经营主体活力”的宏观章节，与“深化国有企业分类改革”“明晰不同类型国有企业功能定位“加强主责主业管理”形成政策闭环。纲要提出“健全国有经济和国有企业增加值核算制度”，从“开展核算”的工作要求升级为“健全制度”的法治化安排，预示着后续将有配套规章出台。
（二）制度落地的关键节点
2026年1月，国新办举行新闻发布会介绍2025年国资央企高质量发展情况，明确2026年将“实施更加精准的分类考核评价体系”，“进一步明晰各类国有企业的功能定位，加强战略使命评价，开展国有经济和国有企业增加值核算”。同月召开的地方国资委负责人会议上，张玉卓进一步要求“十五五”时期大幅提升国有企业战略性新兴产业增加值占比，这意味着战略使命评价将与产业结构调整形成刚性挂钩。
2026年3月经济观察报披露，时隔近十年，国企功能界定管理办法即将出台，并有望细化“国有企业增加值核算方法”。该办法若落地，将首次从部门规章层面打破功能界定的模糊地带，为战略使命评价提供法定依据。2026年4月，《光明日报》刊发理论文章，系统提出评价对象应以“核心功能+实际承担战略使命任务”进行再分类，分为战略安全、科技创新、产业控制、国计民生等维度；2026年5月，中国社科院经济研究所学者在《经济日报》发文，提出构建包含核心功能指标、核心竞争力指标和约束性指标的三类指标体系，并设计全流程闭环实施机制。这些理论探索表明，战略使命评价的制度框架正在快速成熟。
三、建立战略使命评价制度的深层逻辑
（一）政策出台的时代背景
当前国际国内形势的深刻变化，使得传统考核模式的适用性面临挑战。
第一，大国博弈与产业链重构。全球产业链供应链深度调整，关键核心技术“卡脖子”问题日益凸显。国有企业作为国家战略科技力量的主力军，需要在基础研究和原始创新上承担更多责任，但传统的年度经营业绩考核难以容纳研发周期长、风险不确定性大的科技创新活动。特别是短期净资产收益率作为主要衡量标准，必然导致企业的战略行为扭曲——原始创新任务被边缘化。
第二，中国式现代化对国有经济布局的全新要求。党的二十大以来，“三个集中”（推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中）的要求，需要有一套与之匹配的评价体系来引导资源配置。然而，现有的分类考核体系虽然区分了商业一类、商业二类和公益类企业，但在实践中仍存在“一刀切”倾向，部分承担重大专项任务的企业被简单套用市场竞争类指标，导致“使命漂移”和“功能虚化”。
第三，企业发展模式的内在纠偏需求。部分国有企业在追求规模扩张和利润最大化的过程中，出现了非主业投资占比过高、无关多元化经营泛滥等问题。这种偏离主责主业的发展模式，不仅削弱了国有经济的整体功能，也积累了金融风险。建立战略使命评价制度，本质上是要矫正这种发展偏差，重新锚定国有企业在国家经济体系中的坐标。
（二）政策出台的核心目的是破解三个根本性难题
战略使命评价制度的设计初衷，可以从三个层面来理解，而这三个层面恰恰对应着当前国资监管的三大痛点。
第一，解决“评价缺位”问题。在以往的国资监管体系中，“一利五率”指标体系对利润、资产负债率、净资产收益率、研发经费投入强度、全员劳动生产率、营业收现率等维度形成了有效覆盖。但是，对于国有企业是否真正履行了保障国家能源安全、推动关键技术研发、维护产业链供应链韧性、提供普惠性公共服务等战略使命，缺乏制度化、常态化的评价安排。战略使命评价不是对经营业绩考核的替代，而是与之并列、共同构成国有企业总体考核评价制度的“另一支柱”，形成“经营业绩+战略使命”的立体考评维度。
第二，解决“导向偏差”问题。当考核权重过度向财务指标倾斜时，企业自然倾向于选择风险低、回报快、收益高的项目，而对于需要长期投入、但短期难以盈利的战略性任务，则缺乏内在动力。战略使命评价制度就是要通过独立的评价维度，为企业承担非常规、非经济性任务提供“制度保护”和“价值确认”。
第三，解决“激励不足”问题。建立战略使命评价制度，将评价结果与资源配置、负责人晋升、薪酬激励直接挂钩，对于战略使命评价为“优秀”的企业，在重大项目审批、专项基金支持、国家级科技奖励等方面予以“战略资源”倾斜；对于未完成考核目标的企业，引入“一票否决制”或问责机制，从而形成奖优惩劣的鲜明导向。
（三）从“五个价值”到增加值核算体系
战略使命评价制度并非凭空产生的政策工具，其背后有着系统的理论支撑。2024年初，国务院国资委首次系统提出“五个价值”考核框架，其中“增加值”被列在首位。这里的“增加值”并非单一概念，而是包含五个维度的价值体系：
一是增加值，即企业生产经营新创造的价值总和，剔除中间投入、原材料消耗等转移价值，聚焦国企通过劳动、资本、管理、技术协同创造的新增财富，以增加值总量、同比增速、增加值率、人均增加值为核心衡量指标，直接反映国企对宏观经济大盘的综合支撑力。
二是功能增加值，以国企的战略使命与社会价值为核心核算导向，跳出单纯的经营效益评价维度，以企业服务国家重大战略落地、保障产业链供应链安全稳定、履行公共服务职责的实际成效为衡量标准，集中彰显国有经济服务国家发展大局的核心功能与责任担当。
三是经济增加值（EVA），聚焦扣除资本成本后的“真利润”，以资本投入产出效率、资本回报率为核心衡量指标，倒逼企业树立“先算再投”的科学资本运作意识，从根本上规避低水平扩张、无效规模增长。
四是战略性新兴产业收入和增加值占比，以产业动能转换为核心核算方向，强力引导国有企业加大对战略性新兴产业的布局与研发投入，培育国有经济高质量发展的新引擎。
五是品牌增加值，以企业软实力价值为核算核心，将自主知识产权、产品质量口碑、品牌影响力、社会责任履行成效等软实力要素纳入量化评价体系。
2026年“十五五”规划纲要提出“健全国有经济和国有企业增加值核算制度”，正是要将这“五个价值”从工作要求固化为制度规范。
（四）未来的四个深层变革
战略使命评价制度的建立，将带来四个方面的深层变革。
其一，国有企业的行为模式将从“利润最大化”转向“价值最优化”。利润只是企业创造的价值中可货币化、可分配的部分，而战略使命评价关注的是企业为国家创造的全社会价值，包括技术外溢、产业带动、安全冗余、民生兜底等难以通过财务报表直接体现的贡献。健全国有经济和国有企业增加值核算制度，就是要将这种隐性贡献显性化、可量化，夯实国民经济结构调整的决策基础。
其二，国资监管方式将从“管资产”向“管功能”深化。传统的监管侧重于资产保值增值，未来的监管将更加关注企业是否在国家战略体系中扮演应有的角色。2026年即将出台的央企功能界定管理办法，正是这一转向的制度体现。
其三，企业负责人考核将从“同场竞技”转向“分类赛跑”。不同功能定位的企业，不再用同一套尺子衡量。承担国家油气管网公平开放任务的企业，其评价核心是保供稳价和互联互通；承担集成电路装备攻关任务的企业，其评价核心是技术突破和国产化率；承担城市公共交通服务的企业，其评价核心是准点率、服务满意度和成本控制能力。这种差异化评价，才能真正做到“因业制宜”“因企制宜”。
作者：汉哲咨询集团 陈红卫