地方国资破局系列观察3：
百亿级政策红利下的
国企转型新赛道（下篇）
【中睿观】
续上篇：【中睿观】地方国资破局系列观察3——百亿级政策红利下的国企转型新赛道（上篇）
业务机会的落地离不开资金支持。2026年国家层面安排的重磅财政资金为地方国企参与服务业项目提供了坚实的资金保障，低线城市在争取政策性资金方面通常享有倾斜性安排。
（一）核心资金工具
● 一是超长期特别国债，2026年拟发行1.3万亿元，持续支持“两重”建设、“两新”工作等；另拟发行特别国债3000亿元支持国有大型商业银行补充资本。此外，安排8000亿元超长期特别国债资金用于“两重”建设，分类提高中央投资补助标准，对低线城市和欠发达地区补助比例适当上浮。
● 二是地方政府专项债券，2026年拟安排4.4万亿元，重点支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等。部分分析预计新增额度可达5万亿元，全面实行负面清单管理，“自审自发”试点扩围。低线城市作为专项债支持的重点区域，项目申报通过率相对较高。
● 三是中央预算内投资，拟安排7550亿元，与超长期特别国债、专项债形成协同发力格局。
● 四是新型政策性金融工具，拟发行8000亿元，为重大项目提供补充性融资支持。
（二）资金重点投向与国企对接路径
上述资金在服务业领域重点投向包括：一是城市更新类项目，包括老旧小区改造、地下管网更新、城中村改造等，低线城市此类项目储备充足、资金需求旺盛；二是“两新”领域，即大规模设备更新和消费品以旧换新；三是现代物流基础设施，包括多式联运枢纽、冷链物流设施等，低线城市农产品产区冷链设施建设是重点支持方向；四是科技服务基础设施，包括中试平台、检验检测中心、算力设施等；五是养老服务设施，包括养老机构、社区养老服务网络等。
低线地方国企应把握以下对接路径：一是主动参与地方项目储备和申报，将自身业务项目纳入专项债和特别国债支持范围。低线城市项目盘子相对较小，国企的参与度更高、话语权更强；二是积极争取作为项目承建主体或运营主体，发挥地方国企在项目执行中的骨干作用；三是探索多元化融资组合，综合运用专项债、银行贷款、社会资本等工具，优化资金结构。
值得注意的是，超长期特别国债“两重”项目已全面取消“项目总投资不低于1亿元”的限制，电子信息领域设备投资门槛降至500万元，更多中小企业能获得政策支持，政策红利正在向县域及农村地区延伸。这意味着低线城市的中小型服务业项目获取资金支持的通道更加畅通。
为增强报告的操作指导性，以下选取若干地方国企在服务业领域的成功实践进行简要剖析。案例虽涉及不同层级城市，但对低线地方国企具有普遍的借鉴意义。
💡案例一：青岛市市南区城发公司——社区生活服务运营商转型
青岛城发公司以“社区生活组织者、最后一米服务者、国企信用赋能者”为定位，从基础物业服务向综合社区生活服务运营商转型。公司整合居民消费、物业服务等多元数据，引入AI决策引擎实现服务需求智能预测；线上打造“境美商城”，线下统筹布设智能快递柜、便民服务站、流动便利车；深化与家政、维修等专业机构合作，拓展增值服务。2025年承接26个旧改项目服务，开展社区市集99场次，形成了“改造+运营”的完整闭环。
启示： 低线地方国企可从城市建设和物业管理出发，向社区综合服务延伸，将“最后一米”的服务优势转化为可持续的经营价值。低线城市社区服务组织化程度更低，国企介入整合的社会效益和经济效益更为显著。
💡案例二：扬州康养集团——全产业链康养布局
扬州康养集团自2024年1月成立以来，聚焦全生命周期康养服务，构建“康养机构+康养医疗+康养科教+康养文旅+产业孵化+生命服务”六位一体发展格局。其旗舰项目创新“城市更新+康养服务”模式，以零新增用地盘活存量资源，总建筑面积约4.2万平方米，设置差异化床位近600张，成功入选江苏省城市更新试点，成为苏中区域康养产业标杆。
启示： 康养产业并非只能由专业民企来做，低线地方国企依托资产优势、信用优势和资源整合能力，完全有能力打造区域性康养产业龙头。且低线城市土地和人力成本优势明显，运营成本和定价更具竞争力。
💡案例三：珠海正方集团——从“让城市更美好”到“让生活更美好”
珠海正方集团将企业愿景从“让城市更美好”升级为“让生活更美好”，实现从“城市空间的营造者”到“生活方式的提案者”的转型。业务版图涵盖城市服务与运营、城市开发与建设、产业投资与发展、商贸服务等多个领域，涉及教育、医疗、康养、科技等多元业态。
启示： 低线地方国企的转型不仅需要业务拓展，更需要理念升维——从关注“物的尺度”转向关怀“人的体验”，从功能满足跃升为情感共鸣，这才是服务业的本质所在。低线城市的人情味和社区感是天然优势，国企的服务转型应充分激活这一文化基因。
在把握机遇的同时，低线地方国企也面临不容忽视的挑战：
（一）能力短板
低线地方国企普遍缺乏服务业领域的专业运营能力，人才储备更为薄弱。传统基建思维难以直接迁移到服务业运营中，亟须补足人才、机制、经验等方面的短板。
（二）机制障碍
服务业强调灵活性和市场响应速度，与国企固有的决策流程和风险偏好存在一定冲突。低线城市国企市场化改革进程相对滞后，体制机制障碍更为明显。
（三）竞争压力
服务业市场开放程度较高，民企和外资在多个细分领域已经形成先发优势，部分品牌连锁企业已加速向低线城市下沉。地方国企需要找准差异化定位。
针对上述挑战，本报告提出以下对策建议：
● 一是战略聚焦，有所为有所不为。 不宜盲目铺摊子，应结合本地资源禀赋和自身能力基础，选择2—3个重点赛道深耕。低线城市资源有限，更应集中力量打造核心竞争力，避免战线过长。
● 二是开放合作，借力发展。 在专业服务领域，可采取与龙头企业合资合作、引入专业运营团队等方式，快速补齐能力短板。苏州“房产现状出租+国企改造运营”的合作模式值得借鉴，核心在于“专业的人做专业的事”。低线地方国企可采用“国企搭台、专业团队唱戏”的模式，实现优势互补。
● 三是机制创新，激发活力。 在服务业板块探索更灵活的市场化机制，包括混合所有制改革、职业经理人制度、市场化薪酬激励等，为服务业业务创造适配的制度环境。低线城市可争取更多改革试点政策空间。
● 四是数字化转型，技术赋能。 充分利用数字化技术提升服务效率和质量，利用“小快轻准”解决方案降低数智化门槛，构建数据驱动的服务运营能力。低线城市数智化起点较低，但轻量化应用更易落地推广。
● 五是争取政策，用好资金。 主动对接地方政府发改、财政等部门，将自身项目纳入服务业扩能提质项目库，积极争取中央预算内投资、专项债、超长期特别国债等资金支持。低线城市在政策性资金分配中往往享有倾斜政策，应充分利用这一制度优势。
✍️ 结语
国发〔2026〕7号文件开启了我国服务业发展的新纪元，也为低线地方国企提供了难得的战略转型窗口。100万亿元的服务业总规模目标，意味着未来五年将有约20万亿元的增量空间等待开拓。对于低线城市而言，服务业发展的滞后既是短板也是潜力——这意味着更大的提升空间、更迫切的补短板需求以及更为集中的政策资源倾斜。
从生产性服务业的补强到生活性服务业的提质，从城市更新的纵深推进到银发经济的加速爆发，每一个赛道都蕴含着百亿乃至千亿级的市场机会。低线地方国企凭借本地资源掌控力、政府信用背书、资产获取成本优势等独特禀赋，完全有能力在这场服务业扩能提质的浪潮中走出差异化发展道路。
对于低线地方国企而言，转型已不是“要不要做”的问题，而是“如何做、做哪些”的选择。那些能够准确把握政策方向、充分利用自身优势、快速构建专业能力的地方国企，必将在这场服务业扩能提质的浪潮中实现从“城市建设者”到“城市综合服务运营商”的华丽转身，为自身的高质量发展和地方经济的转型升级注入强劲动力。
机会窗口已然开启，行动正当其时。
(全篇完)
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