【中睿观】地方国资破局系列观察3——百亿级政策红利下的国企转型新赛道（上篇）

地方国资破局系列观察3：

百亿级政策红利下的

国企转型新赛道（上篇）

    国发〔2026〕7号文件共5章20条，涵盖生产性服务业、生活性服务业、数智化转型以及政策支撑四大板块，内容系统全面，目标指向明确。

    ✅ （一）总体目标

    文件设定了到2030年的核心目标：服务业总规模迈上100万亿元台阶。这意味着，未来五年服务业需要新增约20万亿元的增量空间。从当前数据来看，一季度服务业增加值已达约20.6万亿元，增长势头良好。

    ✅ （二）四大板块部署

    ● 全链条补强生产性服务业薄弱环节。
     重点包括：科技服务（研发设计、知识产权、科技成果转化、检验检测认证）、现代物流（多式联运、仓储设施改造）、软件和信息服务（“人工智能+”、6G研发、算力建设）、供应链金融服务、节能环保服务、商务服务六大领域。

    ● 提升生活性服务业重点领域发展能级。
     涵盖居民服务优质供给、完整社区扩面提质增效、物业服务质量提升、养老托育服务适配水平提高、健康服务专业化能力增强、文旅体服务模式创新等方面。

   ● 推进服务业数智化转型。
     提出建设垂直行业工业互联网平台，利用“小快轻准”解决方案降低数智化门槛，培育数智化转型服务商，打造数据、算法、场景协同应用标杆。

    ● 强化政策支撑体系。
     从市场准入、财政金融、基础设施、人才建设等方面构建全方位的政策工具箱。

    在分析业务机会之前，有必要先审视低线地方国企当前的发展处境。

    🔍（一）资产规模持续扩大，但增长动能面临瓶颈

    以若干低线城市为例：桐乡市城发集团2026年2月资产总额达518.75亿元，金凤凰服务业发展集团资产总额达314.45亿元；宁德市国资委所出资企业截至2025年12月资产总额934.57亿元，同比增长10.7%；威海市14户市属国企2026年1月末资产总额1414.55亿元，同比增长19.6%；湛江市提出确保2026年市属国企资产规模达1200亿元、全市达1700亿元的目标。这些数据表明，低线地方国企资产规模普遍较大且仍在稳步增长。

    但值得关注的是，淮北市2026年3月全市国有企业营业收入同比下降，威海市属国企2026年1月营业收入也同比减少3.4%。这说明资产规模的增长并未有效转化为收入增长，传统业务模式面临天花板。

    🔍（二）业务结构单一，过度依赖基建和土地开发

    多数低线地方国企以基础设施建设、土地一级开发、传统城投业务为主，业务结构单一，经营性收入占比偏低，缺乏可持续的“造血”能力。随着地方财政收入增长放缓、土地市场降温，传统发展模式难以为继，亟须开辟新的业务增长极。尤其在低线城市，人口外流和产业基础薄弱等因素进一步加剧了转型压力。

    🔍（三）转型方向与政策机遇高度契合

    国发〔2026〕7号文件提出的生产性服务业补强、生活性服务业提质、数智化转型等方向，与低线地方国企的资源禀赋和能力基础天然匹配。地方国企在资产资源、政府关系、项目经验、社会信用等方面具有天然优势，完全有能力在新一轮服务业扩能提质浪潮中抢占先机。有分析指出，100万亿新赛道中，城投平台可通过科技服务、现代物流、软件和信息服务等多个方向切入，地方城投平台能对接的业务与资金机会丰富。对于低线城市而言，服务业基础设施的补短板需求更为迫切，地方国企的主导作用也将更为凸显。

    基于国发〔2026〕7号文件的部署和低线地方国企的实际情况，本报告梳理出五大业务机会板块，逐一进行深度分析。

    💡 机会一：生产性服务业——从“城市建设者”到“产业服务商”

    国发〔2026〕7号文件将“全链条补强生产性服务业薄弱环节”置于重要位置。一季度数据显示，信息传输、软件和信息技术服务业增加值同比增长10.6%，租赁和商务服务业增长12.2%，均显著高于服务业总体5.2%的增速。低线城市生产性服务业基础普遍薄弱，供给缺口更为显著，地方国企介入的边际效益和成长空间也更为可观。

    （一）科技服务领域

    文件明确部署研发设计、知识产权、科技成果转化、检验检测认证等科技服务。1—2月份规模以上检验检测服务营业收入增长10.5%，研发与设计服务增长10.1%。

    低线地方国企的具体切入路径包括：

    ● 参与地方孵化器、中试平台、技术交易平台的建设与运营，打通科技成果转化的“最后一公里”。低线城市此类平台资源稀缺，国企介入能够有效填补市场空白；

    ● 围绕本地优势产业（如特色农产品加工、轻工制造等），布局检验检测认证服务，打造区域性检验检测中心，降低本地企业外送检测的成本；

    ● 为本地制造业企业提供研发设计、工程勘察、全过程咨询等专业服务，向“制造服务业”转型，推动地方产业转型升级。

    （二）现代物流领域

    文件要求大力发展多式联运、推动老旧物流仓储设施更新改造升级、建设分布式仓储设施和公共冷库。低线城市往往是区域性物流枢纽和农产品主产区，地方国企在物流基础设施建设和运营方面具有天然优势。

    具体切入路径包括：

    ● 改造升级老旧仓储设施，盘活闲置设施和铁路货运场站，低线城市存量设施盘活空间大、改造成本相对较低；

    ● 建设农产品产地冷藏保鲜设施和公共冷库，服务于乡村振兴战略。低线城市农业比重高，冷链物流短板最为突出，政策支持力度也最为集中；

    ● 参与大宗商品市场和农产品批发市场的布局与升级改造；

    ● 推动本地物流企业整合，培育区域性综合物流集成商，改变低线城市物流“小散弱”的格局。

    （三）供应链金融服务

    文件提出发展存货、订单、仓单质押融资，推广供应链票据、数字人民币应用等。低线地方国企可依托对本地产业链的深刻理解和信用优势，联合金融机构开展供应链金融服务，既能为自身业务提供金融支持，也能拓展新的业务增长点，缓解本地中小微企业融资难问题。

    💡 机会二：生活性服务业——从“城市管理者”到“美好生活服务商”

    国发〔2026〕7号文件在生活性服务业领域部署了多项重点任务。一季度服务零售额同比增长5.5%，高于商品零售额3.3个百分点，显示出生活性服务业的强劲增长势头。低线城市生活性服务业供给在品质化、专业化方面与一二线城市存在较大差距，但这也意味着提质升级的潜在需求更为旺盛。

    （一）养老托育服务 —— 最具爆发潜力的赛道

    截至2025年底，我国60岁及以上老年人口达3.2亿人，预计到2035年将超过4亿人，银发经济规模有望突破30万亿元。2025年银发经济规模约为8万亿元，未来十年仍具备两位数的复合增长潜力。国务院常务会议已专门研究推进银发经济和养老服务发展工作。

    低线城市养老托育服务面临更为突出的供需矛盾：一方面老龄化程度往往更高，空巢老人比例大；另一方面专业服务机构严重匮乏，服务品质参差不齐。地方国企介入具有显著的社会价值和市场价值。

    具体切入路径包括：

    ● 打造“城市更新+康养服务”模式，盘活存量物业资源建设康养机构。扬州康养集团在这方面已有成功实践，其高品质养老旗舰项目利用原市妇幼保健院旧址改造，设置近600张床位，成功入选江苏省城市更新试点；苏州创新采用“房产现状出租+国企改造运营”模式盘活存量房产。低线城市存量物业资源更为丰富且获取成本更低，复制推广潜力巨大。

    ● 构建“居家—社区—机构”三位一体的养老服务体系，满足分级分类的养老需求。低线城市社区网络覆盖有限，国企可发挥组织优势快速织密服务网络。

    ● 探索旅居养老、智慧养老等新型服务业态，依托低线城市的生态优势和成本优势打造特色养老服务品牌。

    （二）完整社区与物业服务

    文件明确提出推进完整社区扩面提质增效、实施物业服务质量提升行动。青岛城发公司锚定“社区生活组织者、最后一米服务者、国企信用赋能者”三大定位，从基础物业服务向综合社区生活服务运营商全面转型，通过搭建“境美生活”平台，整合居民消费、物业服务等多元数据，引入AI决策引擎实现服务需求智能预测与精准刻画。2025年该公司启动20个老旧小区改造项目，开展社区市集99场次、服务居民超1万人次。这一转型路径对于低线城市同样具有极强的可复制性。

    具体切入路径包括：

    ● 承接老旧小区改造后的“大物管”服务，从建设端向运营端延伸。低线城市老旧小区改造任务繁重，后续管理服务需求持续释放；

    ● 打造社区生活服务平台，整合家政、维修、生鲜团购、康养等服务资源，构建社区服务生态。低线城市社区商业服务集约化程度低，国企平台能够有效整合资源、提升效率；

    ● 运用数字化手段提升服务效率，实现服务需求的智能响应与闭环管理。

    （三）文旅体服务创新

    一季度旅游游览和娱乐服务平台交易额同比增长12.8%，规模以上旅行社及相关服务企业营业收入同比增长14.8%。春节假期全国国内旅游出游5.96亿人次，文旅市场热度持续攀升。中国体验经济市场规模已超过18万亿元，预计2026年有望突破22万亿元。

    低线城市往往拥有独特的文旅资源，包括自然风光、历史文化遗存、民俗风情等，但开发运营水平普遍不高。地方国企可发挥整合优势：

    ● 推动本地文旅资源整合和品牌化运营，打造特色文旅IP，提升低线城市文旅品牌的辨识度和影响力；

    ● 发展“文旅+康养”“文旅+教育”“文旅+体育”等融合业态，延长游客停留时间、提升消费客单价；

    ● 探索低空旅游、沉浸式演艺等新型文旅服务模式，满足品质化、体验化消费需求，吸引大城市客群向低线城市外溢消费。

    💡 机会三：数智化转型服务——从“传统企业”到“数字服务赋能者”

    国发〔2026〕7号文件将数智化转型作为服务业扩能提质的关键驱动力。一季度高技术服务业投资增长12.3%，其中信息服务业投资增长20.9%。高技术服务业投资快速增长，反映出市场对“服务+制造”“服务+农业”融合发展前景的信心充足。低线城市数智化转型基础较弱，但正因如此，地方国企作为本地信息化建设的主力军，角色更为不可或缺。

    （一）参与区域算力基础设施建设

    文件明确部署算力布局、边缘算力、智算云服务体系建设。低线城市在能耗成本、土地资源、气候条件等方面具有比较优势，正成为算力基础设施布局的重要选择。地方国企可利用本地资源优势参与算力中心、数据中心等新型基础设施建设，并延伸至算力运营服务，助力低线城市承接数字产业转移。

    （二）培育数智化转型服务能力

    文件提出培育数智化转型服务商，打造数据、算法、场景协同应用标杆。低线地方国企可面向本地中小企业和公共服务机构，提供数字化转型咨询、解决方案和平台服务。例如为本地制造业企业提供轻量化的工业互联网平台服务，为政府部门提供智慧政务解决方案，为社区提供智慧物业服务等。由于低线城市中小企业自身数智化能力更为薄弱，国企平台的服务价值更加凸显。

    （三）数据要素开发与运营

    文件提及数据标注、数据认证、数据确权、评估、定价探索。低线地方国企掌握大量的公共服务数据和城市运营数据，在确保数据安全和隐私保护的前提下，可探索数据要素的价值化开发，形成新的业务增长点。

    💡 机会四：城市更新——20万亿市场的“主场作战”

    据业内测算，“十五五”期间城市更新市场总容量约20万亿元。具体来看：

    ● 老旧小区改造需投资8万亿元以上；

    ● 城中村及危旧房改造总投资约2.5万亿元；

    ● 地下管网升级投资约4万亿元，智慧管网改造占比将提升至30%；

    ● 历史文脉保护投资约2万亿元。

    城市更新是地方国企的传统优势领域，也是“主场作战”。低线城市城市更新的任务更为繁重——基础设施欠账多、老旧小区体量大、历史街区保护滞后——但也意味着政策资金支持力度更为集中，地方国企的主导作用更为突出。

    具体机会点包括：

    ● 老旧小区改造的运营延伸
     完成改造只是起点，后续的物业服务、社区商业、智慧化管理等运营环节蕴含持续的商机。低线地方国企可构建“改造+运营”的全周期服务模式，从一次性工程收入转向长期服务收益。

    ● 地下管网更新与智慧化升级
     2026年地方专项债对地下管网改造补贴比例高达70%，可对接超长期特别国债等政策性资金，融资成本低至2.8%。这一领域具有明确的政策资金支持和技术升级需求，低线城市地下管网设施老化问题更为突出，是地方国企确定性较强的业务方向。国家发改委已下达约2200亿元资金指向包括城市地下管网在内的重大项目。

    ● 历史街区和老旧厂区的活化运营
     通过文化赋能和场景运营，将存量空间转化为文化消费和体验经济的新场景，实现资产价值提升。低线城市工业遗存资源丰富，活化利用的创意空间和差异化优势更为明显。

    💡 机会五：银发经济——30万亿市场的战略性布局

    银发经济是国发〔2026〕7号文件中重点部署的生活性服务业领域，也是未来十年最具确定性的增长赛道。截至2025年底，我国60岁及以上老年人口达3.2亿人，预计到2035年银发经济规模有望突破30万亿元。国务院常务会议明确指出，我国银发经济潜力很大，要完善支持举措、强化政策落实。

    对于低线地方国企而言，银发经济是“必须抢占”而非“可以选择”的战略赛道，理由如下：

    1.需求刚性且持续增长。 低线城市往往是人口老龄化程度更高的区域，且年轻人口外流导致空巢化问题突出，本地养老需求缺口巨大，市场空间广阔。

    2.资源禀赋优势明显。 低线地方国企拥有大量的存量物业资产（如旧厂房、办公楼、闲置公建等），获取成本和改造成本均低于一二线城市，可通过适老化改造转化为养老服务机构或社区养老设施，实现资产盘活与民生服务的双赢。

    3.政策支持力度空前。 2026年有关部门已印发《关于培育养老服务经营主体 促进银发经济发展的若干措施》等文件，消费补贴、税收优惠、专项债支持等多重政策叠加，且对低线城市和欠发达地区有所倾斜。

    4.已有成功范例可供借鉴。 扬州康养集团凭借全产业链布局、扎实产业落地成效与创新服务模式入选“2026中国十大值得期待市级国资康养集团”，构建了“康养机构+康养医疗+康养科教+康养文旅+产业孵化+生命服务”六位一体发展格局。这一模式在低线城市的可复制性极强，且因运营成本较低、竞争压力较小，更易形成区域性竞争优势。

    具体切入路径建议：

    ● 以“机构养老”为支点，建设或改造一批高品质养老服务机构，打造标杆项目、树立品牌形象。

    ● 以“社区养老”为网络，依托物业服务和社区资源，布局嵌入式养老设施和日间照料中心，构建覆盖全城的养老服务网络。

    ● 以“居家养老”为延伸，提供上门照护、适老化改造、助餐助浴等多元化服务，满足老年人“原居安老”的核心需求。

    ● 向上游延伸，探索康养培训、适老化产品、智慧养老设备等产业链机会，构建完整的康养产业生态。

    （未完，待续…… ）

（本文基于公开信息与第三方咨询视角分析，不针对任何特定企业；本文由中睿盛世咨询原创，如需转载请注明出处。）

欢迎在评论区留言交流，如需了解更多国企改革咨询案例，请关注中睿咨询公众号 ↓