国常会审议通过《美丽中国建设“十五五”规划》：碳排放双控全面转型启动

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国常会审议通过《美丽中国建设“十五五”规划》：碳排放双控全面转型启动 | 睿信咨询政策深度研究

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2026-06-12

2026年6月11日，在国务院常务会议上，审议通过《美丽中国建设“十五五”规划》。“十五五”时期是美丽中国建设承上启下、实现生态环境根本好转的关键时期。“美丽中国建设取得新的重大进展”是“十五五”经济社会发展的主要目标之一。

这是继多项重磅绿色政策密集落地后的又一顶层设计，围绕持续深入推进污染防治攻坚、生态系统建设优化提升、加快发展方式绿色转型等关键环节开展任务部署，特别聚焦发挥多类政策工具集成的叠加效应，明确了未来五年美丽中国建设的重点工作方向。规划的核心要义在于，美丽中国建设已迈上以绿色转型驱动高质量发展的新台阶——从能耗双控全面转向碳排放双控。这一转型将倒逼产业结构深度调整，推动高耗能行业节能改造与新兴绿色产业加速成长，实现生态效益与经济效益的双赢。

战略高度

建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标。从今年3月十四届全国人大四次会议通过的“十五五”规划纲要部署“加快经济社会发展全面绿色转型建设美丽中国”，到近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《美丽中国建设成效考核办法》，2026年以来，我国围绕美丽中国建设与“双碳”目标持续加码，政策部署层层递进。

会议指出，美丽中国建设是一项系统工程，要抓好重点攻坚，深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，全面实施固体废物和新污染物治理行动，统筹推进生态系统优化，积极应对气候变化，加快形成绿色生产生活方式。要加强协同配合，健全保障体系，打好法治、市场、科技、政策“组合拳”，推动美丽中国建设不断取得新进展。

北京林业大学生态文明研究院院长林震表示，美丽中国建设要坚持全面推进和重点攻坚相结合。当前，我国生态环境质量持续向好，但还存在一定反弹风险，必须坚持更加精准科学依法治污，继续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，满足人民群众良好生态环境需要。在固体废物和新污染物治理上持续发力。固体废物包括生活垃圾、建筑垃圾以及其他生产领域产生的固体废物等。很多固体废物是放错了地方的资源，其资源属性、经济价值日益凸显。要加强绿色低碳循环经济发展，实现变废为宝。同时，新污染物治理起步晚、难度大，需要高度重视，及时对相关政策法规、标准规范等进行更新，提升新污染物治理能力。

积极应对气候变化方面，专家表示，一方面要通过践行绿色低碳的生产生活方式在降碳上发力，一方面要提升应对气候变化特别是极端天气的能力，积极应对气候变化给城市基础设施、农业生产等带来的不利影响。

碳排放双控

2026年作为“十五五”开局之年，我国正式告别传统能耗双控模式，全面迈入碳排放双控元年。2026年是从能耗双控全面转向碳排放双控的第一年。各地各部门要进一步夯实碳排放统计核算基础，完善碳排放统计核算体系，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度。

此前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，明确构建了“5项控制指标+9项支撑指标”的量化考核体系，让“双碳”考核彻底告别模糊化评价。该考核办法适用于自2026年度起对各省(自治区、直辖市)党委和政府落实碳达峰碳中和目标任务，加快经济社会发展全面绿色转型进展情况的评价考核。碳排放总量、碳排放强度降幅、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比五大核心指标“一票否决”，任意一项不达标即考核不合格。

这意味着，碳排放双控已从政策理念上升为制度化、刚性化的国家治理框架，以党内法规的最高层级压实各级责任，用清晰量化的指标划定转型底线，以结果导向的问责机制倒逼地方、行业、企业全面变革。

量化目标与产业支撑

“十五五”规划提出了一系列刚性约束目标。根据规划，单位GDP二氧化碳排放累计要降低17%，2026年目标为降低3.8%左右。政府工作报告也明确2026年“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”。全国31个省份的“十五五”规划纲要全部发布，所有省份均明确落实碳排放总量和强度双控制度，确保如期实现2030年前碳达峰目标。

“十五五”规划纲要布局的109项重大工程项目中，推动绿色低碳转型、引领新质生产力发展、构建现代化基础设施体系的工程合计69项，占六成以上。在零碳工厂领域，安徽池州诞生了全国首个林业碳票抵消型“市级零碳工厂”，依托竹资源循环技术实现80%碳排放抵消，再通过认购林业碳票完成剩余20%清零，形成了林业碳汇市场化反哺工业减碳的创新路径。在绿色园区方面，广西北部湾铁山港工业区探索出绿电直供、先进制造、循环再生相结合的新路径，绿电占比突破98.6%，企业用电成本反而降低20%。这些实践表明，依托制度创新和技术创新，完全可以在不牺牲发展速度的前提下实现绿色转型。

各省差异化落实路径逐步清晰。山东提出到2030年大型清洁高效煤电装机占比达到90%左右;浙江设置了包括零碳园区、新能源货车等在内的指标，体现了推动高质量发展的鲜明导向。吉林提出推广“以绿制绿”模式，培育绿色氢氨醇产业链;上海深化绿色机场、绿色港口建设;贵州推动煤、磷、铝、锰等资源型产业低碳化、高端化发展。各地在全国一盘棋中找准定位、各美其美，在成就自身发展的同时更好服务全国发展大局。

从能耗管控到碳管控

碳排放双控制度体系包含五个层层传导的制度层级，从宏观到微观、从政府到企业、从项目到产品，构成了覆盖全面、层次清晰、衔接有序的制度框架体系。

地方碳考核：压实政府主体责任。评价考核实行党政同责、一岗双责，考核结果与省级党委政府领导班子评价、干部选拔任用深度绑定，由中央组织部统筹指导。“双碳”工作首次上升到党内法规的高度，制度的权威性、执行力实现质的飞跃。
行业碳管控：划定排放“天花板”，发展绿色低碳产业，加快淘汰落后低效产能。中国节能协会副秘书长张军涛总结，考核办法构建的“季度预警、半年评估、年度考核”动态闭环机制，让政策落地更贴合各地实际。
企业碳管理：精准核算碳排放。企业减碳已从被动合规转为主动战略，从单点减排升级为全生命周期、全产业链的体系化能力建设。然而，当前企业碳管理仍面临数据基础弱、专业人才缺、价值链协同难、国内外合规叠加压力大等四大挑战。企业需建立可信的碳数据管理体系，确保合规落地，精准对接国际规则。
项目碳评价：源头把关准入关。新(改、扩)建高耗能高排放工业项目在纳入国家规划布局以及履行审批、核准、备案手续时，应制定碳排放等量或减量置换方案，落实情况作为碳排放评价重要内容。这一制度设计意味着，碳排放已成为新项目的前置约束条件，而非事后补救项。
产品碳足迹：贯穿供应链的绿色标识。企业低碳能力正在从单项竞争维度升级为全面市场准入条件。低碳不仅是成本项，更是市场竞争的关键砝码。资本市场、头部企业与消费端对低碳、环保、可持续的要求正显著提升。

这五项制度层层递进、环环相扣，将国家减碳目标从宏观战略精准传导至微观经营实体，形成完整的政策闭环。

企业管理升级的四个维度

面对碳排放双控全面转型的政策大潮，企业不能再以“节能达标”的旧思维应对“碳效优先”的新规则。睿信管理咨询公司建议企业从以下四个维度系统构建碳管理能力：

碳核算体系建设——夯实数据基础

碳排放数据的真实性、准确性是参与碳市场交易、获取绿色金融支持、应对合规检查的基础性前提。企业应建立覆盖范围一(直接排放)、范围二(间接排放)的碳排放数据采集、核算、分析、报告体系，确保碳数据真实、准确、可追溯、可验证。“数据可信”正成为企业参与碳市场的硬通货。

减碳路径规划——从合规驱动转向战略驱动

“双碳”目标明确了碳排放约束性标准，倒逼落后产能有序退出，加强高耗能高排放项目管控，推动产业向绿色低碳、高附加值方向转型升级。低碳已经成为企业核心竞争力的重要组成部分，企业减碳从被动合规转为主动战略，将绿色竞争力嵌入长期发展规划，从单纯的合规层面提升至战略核心高度。

绿色供应链管理——从单点减排到全链协同

龙头企业正带动上下游开展碳核算、低碳改造与可持续合作，形成链主引领、协同减排、价值共享的绿色供应链新格局。行业竞争已从单一企业低碳升级为产业链整体低碳能力比拼。核心企业需发挥链主作用，带动上下游协同降碳，实现全产业链减碳的整体最大化。

碳交易与碳资产管理——将减排转化为经济效益

我国全国碳市场目前已纳入发电、钢铁、水泥和铝冶炼4个重点行业，覆盖全国二氧化碳排放总量占比60%以上;强制碳市场和自愿碳市场“双轮驱动”，实现对减排主体的全覆盖。后续化工、石化、民航、造纸等行业也将陆续纳入。企业应建立碳资产管理制度，通过碳配额交易、CCER开发等渠道，将减排成果转化为可量化的经济效益。

碳达峰决胜阶段的时间压力不容忽视。2026年正处在关键节点，绿色转型不是一道选择题，而是一道必答题。美丽中国建设不是牺牲发展，而是重塑发展。以碳排放双控全面转型为核心引擎，美丽中国建设正进入制度化、刚性化、常态化的高质量发展新阶段。

对广大企业而言，“十五五”开局之年，绿色低碳发展不再是包装概念的资本故事，而是由可量化指标、可追踪数据、可问责制度共同构成的运营准则。2026年是我国从能耗双控转向碳排放双控的关键元年，倒逼企业由“节能优先”转向“碳效优先”。那些率先完成碳管理体系升级的企业，将在新一轮能源转型与产业整合中构建真正的竞争护城河;而那些在绿色浪潮中迟缓观望的企业，将在政策收紧与成本上升的双重压力下逐步丧失市场空间。睿信管理咨询公司长期深耕绿色低碳转型与企业管理升级领域，致力于协助企业构建与“双碳”目标深度适配的战略规划、碳核算体系与供应链协同管理能力，在政策红利的战略窗口期，助力企业实现从“被动合规”到“主动引领”的系统性跨越，共创美丽中国建设的绿色新篇章。

【参考文献】

[1] 证券时报网. 国常会最新部署!两份“十五五”专项规划审议通过[EB/OL]. (2026-06-11).

[2] 新华社. 国务院常务会议解读：国务院部署美丽中国建设工作[EB/OL]. (2026-06-11).

[3] 经济参考网. 国常会审议通过《美丽中国建设“十五五”规划》[EB/OL]. (2026-06-12).

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[7] 中国网. 全面绿色转型，是美丽中国建设的必由之路[EB/OL]. (2026-06-05).

[8] 光明日报(王喜峰). 以“双碳”目标为牵引增强绿色转型动能[N]. 光明日报, 2026-06-10.

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[10] SGS中国(郝金玉). 低碳已成企业核心竞争力，但碳管理仍面临四大挑战[EB/OL]. (2026-06-12).

[11] 长江证券. 环保行业研究报告：“十五五”的降碳机遇展望[R]. 2026-01-21.

[12] 国务院. 2026年政府工作报告[Z]. 2026-03-05.

[13] 北京林业大学生态文明研究院(林震). 美丽中国建设要坚持全面推进和重点攻坚相结合[EB/OL]. 新华社, 2026-06-11.

[14] 国家发展改革委. 坚持“双碳”引领，推动全面绿色转型[EB/OL]. (2026-06-10).

[15] 国务院. “十五五”规划纲要[Z]. 2026-03-14.

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