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编辑：松泽李明贤
2026年6月1日，国务院公布《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，以下简称“《规定》”），并明确自2026年7月1日起施行。作为我国对外投资领域首部由国务院制定的行政法规，《规定》的出台，意味着我国境外投资监管体系正式进入行政法规统领的新阶段。
长期以来，我国对外投资（Outbound Direct Investment，以下简称“ODI”）监管主要建立在国家发展改革委《企业境外投资管理办法》（国家发展改革委令2017年第11号，以下简称“11号令”）、商务部《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号，以下简称“3号令”）以及外汇管理相关规定基础之上。发改、商务及外汇主管部门分别依据各自职能对企业境外投资实施监管，经过多年实践，已经形成较为成熟的核准、备案及外汇登记体系。
但随着中国企业全球化布局不断深入，传统ODI制度的边界也逐渐显现。一方面，居民个人境外投资、境外金融市场投资、境外再投资等新型投资活动缺乏统一的上位法依据；另一方面，技术出口、数据跨境流动、国家安全审查以及境外资产处分等事项，虽然分别受到出口管制、数据安全、国家安全等不同法律体系约束，却尚未在对外投资场景下形成系统性的制度衔接。
从这一意义上说，《规定》的出台，并不是对11号令和3号令的简单升级，也并非意味着企业熟悉的核准备案制度将被重构。相反，《规定》保留了现有ODI监管框架的基本结构，将既有制度上升至行政法规层面，同时以更高位阶的规则，对原本散见于不同法律体系中的合规义务进行整合。
因此，如果说过去企业理解ODI，更多关注的是“项目是否需要备案、资金如何汇出”，那么《规定》所建立的，则是一套覆盖投资设立、运营管理、技术输出、数据流动、资产处分以及退出安排的全生命周期监管体系。
换言之，《规定》改变的并不是企业“走出去”的路径，而是企业理解和实施境外投资的方式。
本文拟围绕《规定》中两项最具代表性的制度变化展开讨论：其一，是投资者范围的扩张以及居民个人被正式纳入监管框架后所带来的制度影响；其二，是跨境技术、数据和人员流动首次被系统纳入ODI监管体系后，对企业出海模式可能产生的深远影响。
二、投资者范围的重塑：居民个人正式进入ODI监管框架
与11号令和3号令相比，《规定》最直观的变化之一，是重新界定了“投资者”的范围。
《规定》第二条明确，对外投资是指投资者以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接取得境外企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益的活动。同时，《规定》进一步明确，投资者不仅包括境内企业和其他组织，也包括居民个人。
这一表述，看似只是主体范围的扩展，但其背后反映的，是ODI监管逻辑的根本调整。
此前，11号令的适用主体主要是境内企业，包括金融企业和非金融企业；3号令则主要针对非金融企业。对于居民个人直接开展境外投资，两项规章均未建立完整的监管框架。实践中，自然人境外投资往往依赖国家外汇管理局《关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕37号，以下简称“37号文”）项下的特殊目的公司（SPV）架构进行安排。
然而，37号文的制度目标，更多在于规范境内居民通过境外特殊目的公司开展融资及返程投资过程中的外汇登记问题，其本质并非一项面向居民个人的普遍境外投资制度。也正因如此，长期以来，自然人境外投资的监管边界始终较为模糊。
《规定》首次将居民个人纳入对外投资主体范围，无疑填补了这一制度空白。
值得注意的是，《规定》第三十三条同时规定，居民个人开展境外投资以及居民个人利用自有资金、募集资金或者受托资金参与境外金融市场投资的具体管理办法，由国务院投资主管部门和商务主管部门另行制定。
这意味着，《规定》完成的是监管框架层面的搭建，而具体实施路径仍有待后续细则进一步明确。
因此，在配套规则尚未出台之前，居民个人直接境外投资是否需要核准、备案，如何办理相关手续，既有37号文路径是否继续适用，仍有待监管机关进一步说明。
恰恰相反，《规定》确立的许多持续性合规义务，自其生效之日起便已经适用于包括居民个人在内的全部投资主体。
例如，第十三条关于技术出口和跨境技术转移的限制、第十五条关于境外投资安全审查、第十六条关于境外企业治理与内部控制要求以及第十七条关于禁止不正当竞争行为等，均属于持续性监管义务，并不会因为居民个人投资细则尚未出台而暂停适用。
换言之，对于已经通过37号文架构持有境外企业或资产的自然人而言，其境外投资活动虽然可能仍按照既有路径运行，但其经营行为已经需要接受《规定》项下新的合规要求。
长期以来，通过37号文搭建境外持股平台、进而实现境内外融资和上市，是中国科技企业和创始团队较为成熟的资本运作模式。但《规定》实施后，居民个人境外投资的制度基础发生变化，未来发改委和商务部是否会建立新的登记或备案制度，存量37号文架构是否需要补充履行新的程序，目前均存在一定不确定性。
与此同时，ODI合规瑕疵在行政法规层面被认定为违法行为的风险也将显著提升。
过去，部分企业或者创始团队对于37号文登记、境外投资备案等问题持相对宽松态度，其核心考虑往往在于资金是否能够顺利出境。而随着《规定》建立起更高位阶的责任体系，相关历史瑕疵未来被认定为重大违法事项的可能性明显提高，境内外资本市场对于此类问题的容忍度预计也将随之下降。
因此，居民个人被纳入ODI监管框架，影响的并不仅仅是未来新增投资项目，更可能对既有境外持股结构和资本运作安排产生持续影响。
三、从资金流向要素流：跨境技术、数据和人员流动进入统一监管框架
如果说居民个人纳入监管体现的是ODI主体范围的扩张，那么《规定》第十三条和第十四条，则代表着ODI监管对象的系统升级。
长期以来，企业对ODI的理解，更多停留在资本层面。
企业完成核准备案，办理外汇登记，资金顺利汇出，往往意味着项目已经完成最核心的合规程序。
但在实践中，企业境外投资真正需要跨境流动的，往往不仅是资金。
技术方案、研发成果、算法模型、生产工艺、技术服务、数据资源，乃至技术人员和管理团队的跨境流动，往往才是境外项目顺利运营的关键。
而这些内容，在此前的ODI监管体系中，并未被系统纳入统一框架。
《规定》第十三条首次明确提出，投资者开展对外投资活动，不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，也不得未经许可出口或者使用国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据。
与此同时，条文进一步列举，投资者不得通过跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、跨境提供技术指导或者安排人员培训等方式，向境外转移国家禁止出口或者未经许可限制出口的技术、服务及相关数据。
事实上，《出口管制法》《对外贸易法》《技术进出口管理条例》等法律法规，早已对技术出口和受控物项出口建立了相应制度。
《规定》真正完成的，是将这些原本独立存在的制度规则，通过“对外投资”这一连接点，正式嵌入ODI监管框架。
换言之，企业不能因为交易属于境外投资，就当然认为其技术输出或者数据传输行为不受出口管制和数据安全规则约束。
过去，一家境内母公司向其境外子公司提供技术支持，尤其是在不存在书面许可协议、也没有独立收费安排的情况下，企业往往倾向于认为该行为属于集团内部协作，而非技术出口。
但《规定》第十三条并未以合同或者收费作为判断标准，而是直接将跨境技术指导、人员派遣和培训等行为纳入规范范围。这意味着，即使是集团内部的无偿技术支持，也需要重新审视其是否涉及受限制技术或者相关数据的跨境转移。
进一步来看，第十四条又将资金汇兑、货物和技术进出口、跨境服务贸易、跨境数据流动、经营者集中审查、出口管制、网络安全监管以及税收、国资监管等事项统一纳入对外投资框架。
从制度设计角度观察，《规定》实际上建立了一种新的监管逻辑：ODI不再是一项独立的审批事项，而成为不同法律制度交汇的应用场景。企业开展境外投资时，需要同时满足出口管制、数据安全、网络安全、税务以及反垄断等多重法律要求；任何一个环节存在重大合规缺陷，都可能影响整个投资项目的推进。
因此，对于出海企业而言，《规定》带来的挑战，并不仅仅是新增几项审批要求。哪些技术属于限制出口范围？哪些研发成果可以跨境共享？境外研发中心是否需要独立开发？技术培训和人员交流是否需要建立内部审查流程？知识产权许可是否涉及技术出口登记？
这些问题，过去往往由法务、知识产权或者技术部门分别处理。而在《规定》实施后，它们都将成为ODI合规的一部分。某种意义上，企业未来需要管理的，已经不再只是资金流，而是资本、技术、数据和人才等多重要素的跨境流动。
在下一篇文章中，我们将进一步讨论《规定》中另一项最具突破性的制度安排——境外投资安全审查制度，以及国家安全视角下，中国企业出海合规逻辑的深刻变化。
本文转载于：襄策合规
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