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编辑：松泽李明贤
一、制度定位：从外资安全审查到双向安全监管
《规定》第十五条首次从行政法规层面确立境外投资安全审查制度，规定“国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门，对影响或者可能影响国家安全的境外投资以及相关资产、权益的转让、处分进行安全审查，并要求有关组织和个人予以协助、配合，遵守安全审查决定。”尽管条文篇幅有限，但从制度意义上看，境外投资安全审查无疑是《规定》最具突破性的制度创新之一。
长期以来，我国国家安全审查制度主要围绕“外国资本进入中国”展开。2020年《外商投资安全审查办法》实施后，我国已经形成较为完整的外商投资安全审查体系，其监管对象主要是外国投资者获取境内关键领域资产或者控制权的行为。《规定》第十五条则首次将国家安全审查的视角延伸至“中国资本走出去”方向，在“中国资本出海”与“外国资本进入中国”两个维度形成相互衔接的制度安排。国家安全因素由此被正式纳入境外投资监管框架，成为投资者开展境外投资活动时必须持续关注的重要合规事项。
二、审查范围：投资设立之外的资产处分与持续监管
与传统意义上的项目审批不同，境外投资安全审查并非建立在属地监管基础之上，而更接近于一种“属人监管”机制。决定是否触发审查的，并不是境外资产所在地或者交易发生地，而是中国主体实施的境外投资行为及其后续资产处分行为是否“影响或者可能影响国家安全”。
这一制度设计意味着，安全审查的适用范围并不局限于投资设立阶段。根据第十五条规定，主管部门不仅可以对境外投资行为本身进行审查，还可以对相关资产、权益的转让和处分实施审查。即使相关境外投资已经完成核准备案，甚至已经运营多年，未来发生股权出售、资产重组、控制权变更或者重大资产处分时，只要相关事项被认为可能影响国家安全，仍有可能进入安全审查程序。
从这一意义上看，境外投资安全审查并不是一次性的事前审批制度，而是一项贯穿投资全生命周期的持续监管机制。国家安全因素不再局限于项目设立阶段，而可能随着企业境外业务布局、技术能力变化以及资产结构调整而动态演变。
三、开放性标准下的审查边界与企业预期
值得注意的是，《规定》并未对“影响或者可能影响国家安全”作进一步定义，而是采用开放性表述作为审查触发标准。这种立法方式与《外商投资安全审查办法》保持一致，其优势在于能够保留必要的制度弹性，以适应国际政治经济环境和技术发展的变化；但与此同时，也意味着审查边界在现阶段仍存在一定的不确定性。
结合现有监管体系以及近年来国家安全、出口管制和数据治理领域的发展趋势，企业至少应重点关注几类情形：
其一，境外投资涉及核心技术、重要数据以及受出口管制物项的跨境转移；
其二，涉及能源资源、矿产开发、先进制造、生物医药、人工智能等战略性行业的投资和资产处置；
其三，境外重组、股权出售或者控制权变更导致战略性资产控制权发生转移的交易安排。
此外，近年来监管部门对于利用境外架构规避境内监管要求的行为保持持续关注。未来，安全审查与出口管制、数据跨境、网络安全等制度之间如何衔接，仍有待进一步明确，但国家安全因素对境外投资交易的影响预计将持续增强。
四、法律后果与企业合规应对
除审查范围外，《规定》还同步强化了安全审查决定的法律约束力。根据第二十八条规定，对于拒绝、阻碍安全审查或者拒不执行安全审查决定的行为，主管部门可以采取没收违法所得、罚款、责令停止投资活动、限期处分股份或者资产等措施，并可以禁止相关主体在一至三年内从事对外投资活动。
这意味着，即使相关境外投资已经依法完成核准备案，如果后续因国家安全因素被纳入审查范围，投资者仍可能面临交易被终止或者被要求退出相关资产的风险。国家安全审查已经不再是一项程序性要求，而成为对境外投资活动具有持续约束力的重要监管机制。
截至目前，境外投资安全审查的实施细则尚未出台，审查程序、申报机制以及企业主动申请审查的路径均有待进一步明确。在此背景下，将国家安全风险评估前置至交易早期，已经成为企业开展境外投资的重要合规要求。对于涉及关键技术、重要数据、战略资源以及控制权变动的项目，应当在尽职调查和交易结构设计阶段同步开展国家安全风险评估，并结合监管环境变化持续更新风险判断，以降低未来被纳入安全审查或者受到监管措施影响的可能性。
本文转载于：襄策合规
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